ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЮРИДИЧЕСКИЙ ОТДЕЛВ Секретариат седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации,
народному депутату Российской Федерации ПУДОВКИНУ Е.К.
ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЮРИДИЧЕСКИЙ ОТДЕЛНа Ваш запрос о статусе города Севастополя в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года сообщаем, что данным Указом город Севастополь выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и отнесен к категории городов республиканского подчинения. Этот Указ при передаче в 1954 году Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР не был признан утратившим силу и до настоящего времени не отменен. Каких-либо изменений в Указ не вносилось.
К
вопросу о статусе Крыма и Севастополя1. Как представляется, вопрос о статусе Севастополя не может быть рассмотрен без анализа статуса Крыма, входившего в состав Российской империи и остававшегося в составе России и после Октября 1917 года.
Крым стал частью территории Российской империи в конце XVIII века на основе положений, соответствовавших нормам международного права того времени.
Город Севастополь возник и был построен как база российского Черноморского флота. Он находился на территории Таврической губернии, но представлял собой особый административный округ и управлялся военно-морской администрацией во главе с военным генерал-губернатором. Последним по должности являлся командующий Черноморским флотом.
На территории Таврической губернии (в составе Российской республики) в 1918 году образовалась Республика Таврида на правах автономии. Причины - сложнейшее политическое положение, угроза оккупации германскими войсками, чрезвычайная значимость Севастополя как воено-морскогопорта.
Таврическая губерния представляла собой территорию, заселённую представителями многих народов: русскими, украинцами, крымскими татарами, немцами, евреями, греками, армянами и др. При этом, как указывает словарь Брокгауза и Эфрона (Спб., 1901, т.32), "великорусское население" Таврической губернии составляло 70,8%, крымские татары -12,2%, немцы - 6,8% .
Таврическая республика погибла в огне гражданской войны.
В 1919 году в составе России была создана Крымская республика и опять же по территориальному принципу. Подобным образом в 1921 году была образована и Автономная Крымская Социалистическая Советская республика в составе РСФСР, Всекрымским Учредительным Съездом Советов 10-го ноября 1921 года была принята Конституция. И в то время в Крыму преобладало русское население - более 50% (см.: Энциклопедия. Гражданская война и иностранная военная интервенция в СССР. - М, 1987, с. 312).
Конституция Крымской Автономной Советской Социалистической Республики была принята VI Всекрымским Съездом Советов, г.Симферополь, 5 мая 1929 г. Следующая Конституция Крымской Автономной Советской Социалистической Республики Принята Чрезвычайным IX Съездом Советов Крым.АССР, г.Симферополь, 4 июня 1937 г.
Крымская автономия всегда входила в состав России и занимала особое положение в связи с наличием в Крыму крупнейшей военно-морской базы, города русской военной славы - Севастополя.
29 октября 1948 года Президиум Верховного Совета РСФСР издал Указ «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр». Севастополь был отнесён к категории городов республиканского подчинения и получил особый бюджет. Постановлением Совета Министров СССР Совету Министров РСФСР было поручено через Министерство строительства военных и военно-морских предприятий и Управление по восстановлению Севастополя при Совете Министров РСФСР провести необходимый комплекс работ по восстановлению города. Министерство жилищно-гражданского строительства РСФСР занималось реконструкцией жилого фонда. Совет Министров России выделял специальные фонды для финансирования восстановительных работ в Севастополе.
Финансирование Севастополя из средств российского республиканского бюджета продолжалось вплоть до 1968 года, что свидетельствует о сохранении особого административного статуса города, установленного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года.
Следует отметить, что значительная доля финансовых и материальных средств поступала в Севастополь и из союзного бюджета и фондов Министерства обороны СССР, что естественно, так как он оставался главной военно-морской базой и здесь сохранялся особый режим, устанавливаемый военной администрацией.
3. Закон Верховного Совета СССР 1954 года о передаче Крыма из состава РСФСР в состав Украинской ССР вызывает следующие вопросы в связи с Севастополем:
1. Был ли при этой передаче отменён Указ Президиума Верховною Совета РСФСР 1948 года?
2. Не были ли принятием закона 1954 года нарушены положения действовавших в это время Конституций?
Юридический отдел Верховного Совета России 2 декабря 1992 года дал заключение о том, что Указ 1948 года не был признан в 1954 году утратившим силу и до настоящего времени не отменён. Каких-либо изменений в Указ 1948 года не вносилось.
В связи с этим принятие статьи 77 Конституции УССР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета Украины 1968 года об объявлении Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины являлось неправомерным.
25 апреля 1968 года Постановлением Совета Министров РСФСР был опубликован перечень утративших силу решений Правительства РСФСР по вопросам государственного планирования. Здесь указывалось и Постановление Совета Министров РСФСР №1082 «Вопросы города Севастополя» от 29 октября 1948 года. Перечень включал лишь постановления по частным вопросам, касавшиеся вопросов планирования, и ни в коей мере не мог включить (и не включал) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о статусе города Севастополя, на отмену которого Совет Министров РСФСР не имел права.
Таким образом, ссылка на указанное Постановление Совета Министров РСФСР как на нормативный акт, якобы отменивший действие Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года, является неправомерной.
Но именно это Постановление Совета Министров РСФСР было использовано УССР для объявления Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины.
К сожалению, при заключении Договора между Россией и Украиной в 1990 году вопрос о Севастополе не был оговорен. Однако положение Договора о том, что обе стороны отказываются от территориальных притязаний, не может быть распространяемо на урегулирование вопроса о статусе Севастополя, так как последний не был передан Украине Законом 1954 года (передача Крымской области не влекла автоматической передачи Севастополя с учетом содержания Указа 1948 года).
Особо необходимо отметить, что Договор 1990 года принимался РСФСР и УССР тогда, когда эти республики входили в состав СССР, единого союзного государства. В статье 6 Договора стороны признали территориальную целостность договаривающихся республик в «существующих в рамках СССР границах».
При изменении политической ситуации вопрос о границах должен был решаться на новой основе. Об этом говорилось при обсуждении проблемы ратификации Договора на заседании Верховного Совета Российской Федерации. Но конкретных решений принято не было. Возможность их принятия предполагается статьёй 15-й Договора, которая указывает, что споры относительно толкования и применения норм настоящего Договора подлежат разрешению путём переговоров.
Относительно Закона, принятого Верховным Советом СССР 26 апреля 1954 года, о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР можно сказать следующее: действовавшая в то время Конституция СССР 1936 года относила к ведению органов власти СССР (ст.14) лишь утверждение изменений границ между союзными республиками. Изменение территории союзной республики было отнесено к ведению Верховного Совета республики (статьи 16, 19, 23, 33 Конституции РСФСР 1937 года), а не Президиума Верховного Совета республики. Решение же о передаче Крымской области было принято Президиумом Верховного Совета РСФСР, а не Верховным Советом РСФСР, как это следовало бы быть, исходя из положений Конституций СССР и РСФСР.
Представляется совершенно правомерной позиция Верховного Совета Российской Федерации, выраженная в его Постановлении от 21 мая 1992 года «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма». В последнем признано не имеющим юридической силы Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции РСФСР и законодательной процедуры.
Урегулирование вопроса о Севастополе возможно путём межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма, города Севастополя и на основе волеизъявления его населения.
| - |
1. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года был закреплён особый политико-правовой статус Севастополя. С этого времени в Крыму существовали две административные единицы с равным правовым статусом: Крымская область и город Севастополь.
Вместе с тем, наряду с оформленным юридически республиканским статусом Севастополя, продолжало существовать и играть определяющую роль союзное подчинение города, вытекающее из функционально-целевого назначения его — быть главной базой Черноморского флота. Согласно Конституции СССР 1936 года военные (в том числе — военно-морские) дела относились к компетенции Союза ССР.
2. В текстах Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года по тому же вопросу город Севастополь вообще не упоминается. Следовательно, данные документы не затрагивают содержание Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года, и он по-прежнему сохраняет свою юридическую силу. Попытка Украины расширительно трактовать содержание указанных документов юридически несостоятельна, так как это требует признания с российской стороны. Последняя же согласия на это не давала.
3. Постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года «О признании утратившим силу Постановления о финансировании города Севастополя» не может служить юридическим основанием признания украинского суверенитета над этим городом. По Конституции РСФСР 1937 года Совет Министров РСФСР не обладал правом отмены Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. Равным образом Совет Министров РСФСР не обладал правом принятия решений об уступке части территории РСФСР. Данное Постановление касалось лишь частного вопроса о прекращении финансирования города из республиканского бюджета. Таким образом, в конституционно-правовом плане Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года никем не отменялся и продолжает действовать до настоящего времени. Украина вправе ставить вопрос об уступке ей территории, однако этот вопрос может решаться только в ходе межгосударственных переговоров с учётом волеизъявления населения города. Такое соглашение в обязательном порядке должно быть одобрено Российским Парламентом.
4. Россия как правопреемница Союза ССР имеет полное право на осуществление тех суверенных прав, которые принадлежали в этом городе Союзу. Любая попытка одностороннего присвоения этих прав украинской стороной должна решительным образом отметаться как юридически неправомерная.
Таким образом, территориальная принадлежность города Севастополя Российской Федерации с конституционно-правовой точки зрения неоспорима. Желательно, чтобы Россия как можно раньше обозначила свою позицию по этой проблеме.