Правовой статус Крыма.Правовой статус Севастополя (Год 1999)
Правовой статус Крыма.Работа посвящена чрезвычайно важным проблемам, вставшим перед Россией после распада СССР, – проблемам статуса Крыма и города Севастополя. В ней рассмотрено правовое положение Крыма с момента его присоединения к России и до настоящего времени, правовое положение Севастополя с момента его основания, отражено современное состояние проблемы. Особое внимание обращено на правовые акты 1954 года, которыми была осуществлена передача Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, и 1948 года, которыми было осуществлено выделение Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр, дана правовая оценка этим актам с современных позиций. В настоящей работе рассмотрены также правовые акты Российской Федерации и Украины по вопросам Крыма и Севастополя, принятые после распада СССР.
Отдельная глава посвящена Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года, рассмотрены обстоятельства, в которых проходила его ратификация, ее политические и правовые последствия.
При написании данной работы использованы рабочие материалы Секретариата Заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Н.Бабурина и Комитета Государственной Думы по делам СНГ н связям с соотечественниками.
| https://lifevkus.ru/catalog/osnashchenie_kukhni/podogrevateli_posudy/ |
Глава 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС КРЫМА: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТВхождению Крыма в состав Российской Империи предшествовало заключение Кючук-Кайнарджийского мирного договора 1774 года, который завершил русско-турецкую войну 1768–1774 годов и заложил основу последующего вхождения Крыма в состав России. В соответствии с этим договором Крымское ханство приобрело независимость от Турции.
8 апреля 1783 года был издан Манифест о присоединении Крыма, Тамани и Кубани к России, а уже в июне 1783 года был основан город Севастополь. Менее чем через год после издания Манифеста императорским Указом от 2 февраля 1784 года была учреждена Таврическая область, впоследствии, в 1802 году, преобразованная в губернию.
*) См. также Высочайший Манифест от 22.02.1784 г. о Таврической области, Севастополе (Ахт-Яр), Феодосии, портах и свободной торговле - прим. СКР).
Было образовано семь уездов, из которых пять (Симферопольский, Левкопольский и созданные несколько позже, в 1787 году, Феодосийский, Евпаторийский и Перекопский) располагались в пределах Крымского полуострова, а три – на материке. В 1837 году из состава Симферопольского был выделен восьмой, Ялтинский уезд, после чего административно-территориальное деление почти не изменялось вплоть до 20-х годов XX века. Примечательно, что основная соперница России на Черном море, Турция, признала принадлежность Крыма России лишь в результате заключения в 1791 году Ясского мира, завершившего русско-турецкую войну 1787–1791 годов.
Присоединение Крыма к России способствовало позитивным сдвигам в различных сферах жизни края. Население полуострова стало быстро увеличиваться за счет переселенцев, в основном русских и украинцев, а также за счет части татар и ногайцев, возвращавшихся из Турции по мере того, как обстановка в Крыму стабилизировалась.
После вхождения Крыма в состав России всем жителям полуострова были предоставлены определенные свободы, в частности свобода вероисповедания, свобода передвижения, они были освобождены от воинской повинности. А в начале XIX века было создано четыре татарских полка добровольцев, которые осуществляли охрану порядка.
Императорским Указом в феврале 1784 года также татарской феодальной знати были предоставлены права российского дворянства. Большинство ее представителей получило земли. Представители мусульманского духовенства были освобождены от уплаты налогов. Серией законодательных актов татарские и ногайские поселяне были приравнены к различным категориям крестьян Российской Империи [16, с.35]. В 1827 году татарское население получило право иметь в собственности недвижимое имущество. Местные земледельцы могли свободно продавать и закладывать свои земли, а обрабатывавшие помещичьи наделы осуществляли эту деятельность по найму и имели право переходить к другим помещикам или на казенные земли. «Казенным поселянам», наделявшимся государственной землей, разрешалось также заниматься виноделием, добычей соли, ловлей рыбы, ремеслами и торговлей. В первой половине XIX века крепостных крестьян в Крыму было всего около 5 тыс. человек, т.е. 4% сельского населения. Как видим, с момента присоединения Крыма к России положение населения полуострова было значительно лучше положения жителей других губерний Империи.
Характер национальной и экономической политики, проводимой царским правительством в Крыму, был обусловлен исключительным экономическим и военным значением этого региона для России, необходимостью ослабления турецкого влияния на полуострове, превращения Крыма в развитой в экономическом отношении регион. Такая политика принесла определенные результаты. Население Крыма увеличилось в несколько раз, по естественному приросту населения Таврическая губерния занимала в 50–90-е годы XIX века третье место в России. В 1897 году доля русского населения полуострова составляла 33,1% и была почти равной общему количеству татар, украинцев же насчитывалось 11,8% [16, с.39].
Образованию Крымской АССР предшествовало возникновение Таврической Республики. К январю 1918 года большевикам удалось взять власть в Крыму в свои руки, а уже в феврале собрался Чрезвычайный съезд Советов Таврической губернии. Съезд сформировал постоянные органы губернской власти и управления, прежде всего ЦИК Тавриды, который и провозгласил создание Советской Республики Тавриды 21 марта 1918 года [15, с.79].
Таврическая Республика просуществовала недолго: 30 апреля 1918 года в Крым вторглись германские войска. Было создано марионеточное Крымское краевое правительство. Правительство РСФСР ответило нотой, в основу которой лег протест против оккупации Крыма, написанный лично Лениным [17, с.320–321].
В свете современного правового положения Крыма представляет интерес позиция по вопросу о принадлежности Крыма петлюровской Центральной Рады, провозгласившей вскоре после Октябрьской революции Украинскую Народную Республику, просуществовавшую до февраля 1918 года. В документе, озаглавленном «Универсал Центральной Рады», подписанном С.Петлюрой 8 ноября 1917 года, содержатся следующие строки: «…На родной земле мы станем на страже права и революции не только у себя, но во всей России, и потому объявляем территории: Украинской Народной Республике принадлежат земли, заселенные в большинстве украинцами: Киевщина, Подолия, Волынь, Черниговщина, Харьковщина, Полтавщина, Екатеринославщина, Херсонщина, Таврия без Крыма» [2, с.4].
Особенностью образовавшихся в первой половине 1918 года автономных республик явилось то, что они возникли в рамках прежних административно-территориальных единиц. Не являлась исключением и Таврическая Республика, в которую вошли все уезды Таврической губернии, располагавшиеся как на полуострове, так и на материке.
После освобождения Крыма от германских войск в мае 1919 года была образована Крымская Республика, но вскоре полуостров был занят белогвардейцами.
После их разгрома в 1921 году Крымская республика не была восстановлена. Этот факт объясняется тем, что Советское правительство проводило политику создания национальных, а не территориальных автономий. Поэтому в ноябре 1921 года в соответствии с Декретом «Об образовании Автономной Крымской Советской Социалистической Республики как части РСФСР в границах Крымского полуострова» была образована Крымская АССР в составе РСФСР [22, №69, ст.556].
В отличие от большинства автономий, где существовало преобладание коренного населения, Крымская Автономная Республика не являлась татарской. Более того, 65% населения Крыма, т.е. две трети, было русскими. Специфика состава населения Крыма, его национальное многообразие и тесные хозяйственные связи различных национальных групп с однородными хозяйственными функциями – все это придавало Крыму особый характер, требовало проведения крайне дифференцированной национальной политики в этом районе. Является совершенно неверным заявления, что это была якобы татарская автономия. На территории Крыма проживало 14% крымских татар, 9 – греков, 7 – караимов (вместе с евреями) и 3% потомков древних готов (вместе с немцами) [18, с.110]. По замыслу советского руководства, Крым должен был стать и стал уже к концу 20-х годов образцом решения национального вопроса в Советской России и СССР. (* См. Конституцию КрАССР 1921 г.)
Органы власти автономных республик в первые послереволюционные годы решали весьма широкий круг вопросов, порой выходя за рамки, предусмотренные самой идеей автономии, руководили хозяйством, финансами, вооруженными силами. Крымская Республика до начала 20-х годов даже осуществляла внешние сношения по дипломатической и торговой линиям.
По Конституции СССР 1936 года Крымская АССР вошла в состав РСФСР (ст.22). Конституция СССР 1936 года и Конституция РСФСР 1937 года регламентировали систему органов государственной власти и органов государственного управления автономной республики. Высшим органом государственной власти АССР и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР (ст.89, 91 Конституции СССР). Каждая автономная республика имела свою Конституцию, построенную в полном соответствии с Конституцией Российской республики, в состав которой она входила, и с учетом местных особенностей (ст.92).
Верховный Совет автономной республики избирал из своего состава Президиум, который был подотчетен Верховному Совету АССР, и полномочия которого определялись Конституцией АССР (ст.60–62 Конституции РСФСР).
Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Совет Народных Комиссаров АССР, который осуществлял свою деятельность в пределах компетенции АССР и в соответствии с Конституциями РСФСР и АССР (ст.65 Конституции РСФСР).
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 июня 1945 года Крымская АССР была преобразована в Крымскую область. Это преобразование, безусловно, было следствием послевоенных акций советского руководства по отношению к татарскому населению Крыма.
Передача Крымской области в состав УССР – беспрецедентный акт. Безусловно, подобное было немыслимо в сталинскую эпоху. Исключительно важный в военном отношении регион, морской форпост СССР, руководство которым фактически осуществлялось напрямую из Москвы, ни при каких обстоятельствах не мог быть передан Сталиным Украине. Эта безответственная передача стала возможной лишь при Хрущёве. Посмотрим, как она проходила.
В соответствии с политической практикой того времени важнейшие государственные проблемы рассматривались сначала на заседаниях Политбюро (Президиума) ЦК КПСС и только затем в высших органах государственной власти.
Первоначально, в соответствии с решениями партийных органов, предполагалось утвердить совместное Постановление Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР о передаче Крымской области [14, с.40]. Однако такие постановления были приняты все же раздельно: 5 февраля 1954 года – Президиумом ВС РСФСР, а 13 февраля того же года – Президиумом ВС УССР.
Представляется целесообразным воспроизвести хронологическую последовательность основных правовых актов и решений высших партийных органов, касающихся передачи Крыма из состава РСФСР в состав Украины.
25 января 1954 года на заседании Президиума ЦК КПСС был утвержден проект Указа Президиума Верховного Совета СССР о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Признано целесообразным проведение специального заседания Президиума ВС СССР для рассмотрения совместного представления Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР о передаче Крымской области.
5 февраля 1954 года Президиум Верховного Совета РСФСР принимает постановление «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» [13] с последующим внесением его на утверждение Президиума ВС СССР.
Не позднее 5 февраля того же года Председателю Президиума ВС СССР К.Е.Ворошилову направляется проект совместного постановления Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР о передаче Крымской области для утверждения постановления Президиумом ВС СССР. В постановлении указывается, что Президиум ВС РСФСР считает возможным поддержать ходатайство Президиума ВС УССР о включении Крымской области в состав УССР.
Тогда же, 5 февраля, Совет Министров РСФСР принимает постановление «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», в котором такая передача признается целесообразной и содержится просьба к Президиуму ВС РСФСР рассмотреть этот вопрос и войти в Президиум ВС СССР с соответствующим постановлением.
13 февраля Президиум Верховного Совета УССР принимает постановление «О представлении Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу передачи Крымской области в состав УССР». Президиум постановляет «просить Президиум Верховного Совета Союза ССР передать Крымскую область из состава Российской СФСР в состав Украинской ССР» [14, с.46].
19 февраля в соответствии с решением ЦК собирается Президиум Верховного Совета СССР для рассмотрения вопроса о передаче Крымской области. Утвержден проект Указа Президиума Верховного Совета СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», которым в свою очередь утверждено совместное представление Президиумов ВС РСФСР и УССР.
Законом СССР «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» от 24 апреля 1954 года Указ Президиума ВС СССР от 19 февраля 1954 года был утвержден. Закон предписывал внести соответствующие изменения в ст.22 и 23 Конституции СССР. Он был опубликован в центральных газетах 28 апреля 1954 года.
2 июня 1954 года был принят Закон РСФСР «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» [21, ст.81], которым Крымская область исключалась из состава РСФСР. Нельзя не отметить, что Закон несет следы спешки и правовой небрежности. В нем, как и в Указе от 19 февраля 1954 года, нет четкой формулировки: «Передать Крымскую область и утвердить изменение границ между РСФСР и УССР».
Приведенные в документах, принятых органами государственной власти СССР, РСФСР и УССР, партийными органами, основания для передачи Крымской области выглядят весьма расплывчатыми, а само решение о передаче – недальновидным и безответственным.
В перечисленных актах необходимость передачи Крыма объясняется практически одними и теми же обстоятельствами: территориальной близостью, общностью экономики, хозяйственной целесообразностью, наличием исторически сложившихся культурных связей между населением Крымской области и Украинской ССР. Председатель Президиума ВС УССР Д.Коротченко определил вхождение Крыма в состав Украины как «исключительно замечательный акт братской помощи» [14, с.48].
При принятии решения о передаче Крыма не был принят во внимание, в частности, национальный фактор. С конца XIX века численность русского населения в Крыму продолжала непрестанно увеличиваться. По данным переписи населения 1979 года, русских в Крыму было почти в 2,5 раза больше нежели украинцев, а численность татарского населения составляла примерно 13 тыс. человек [16, с.7]. По итогам переписи населения 1989 года в Крыму проживало русских 67%, украинцев – 25,7, татар – 2% [23, с.4]. Впоследствии численность татарского населения заметно возросла. В этих условиях передача Крыма Украине – элемент той в корне неверной национальной политики, которая и привела, во многом, к разрушению СССР. Именно с передачи Крыма начинается отступление от принципов национальной политики, выработанной в предшествовавшие десятилетия, наступает время игнорирования национального фактора и время всеобщей национальной уравниловки.
Очевидно, что вопрос о передаче Крымской области решался наспех, в очень короткие сроки и под нажимом «сверху». Советское руководство, словно вдруг обезумев, во что бы то ни стало стремилось приурочить акт передачи к трехсотлетию Переяславской Рады (8 января 1654 года), на которой было принято решение о воссоединении Левобережной Украины с Россией.
Было ли решение о передаче Крыма правомерным? Данный вопрос в настоящее время представляется сверхважным, несмотря на заявления некоторых российских политиков, призывающих перестать «копаться» и «извлекать на свет акты 40-летней давности». Именно на правовой оценке этих актов должна строиться современная позиция России по вопросам о принадлежности Крыма и Севастополя.
При рассмотрении актов о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР встает вопрос о соответствии Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года и Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» действовавшей тогда Конституции СССР 1936 года, Конституциям РСФСР и УССР.
Передача Крымской области была совершена по совместному представлению Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР, утвержденному, как уже упоминалось, Президиумом Верховного Совета СССР 19 февраля 1954 года. Его утверждению предшествовали Постановления Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР, касающиеся передачи Крыма в состав УССР. Но были ли наделены Президиумы Верховных Советов союзных республик такими полномочиями?
Конституция РСФСР 1937 года не называет в числе полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР право решать вопросы территориальной целостности РСФСР. Более того, ст.16 Конституции РСФСР содержит положение о том, что территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР. В связи с вышеизложенным встает вопрос: можно ли признать правомерным утверждение Указа от 19 февраля 1954 года Законом СССР?
Следует обратиться к конкретным правовым актам, оформившим изменение статуса Крыма. Таких актов пять. Исходный из них – Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года.
В тот же день, 5 февраля 1954 года, было издано аналогичное Постановление Совета Министров РСФСР. И лишь 2 июня 1954 года вопрос о Крыме рассматривался на сессии Верховного Совета Российской Федерации. Но речь шла уже не о согласии или несогласии РСФСР на изменение статуса Крыма, а о приведении Конституции РСФСР в соответствие с Конституцией Союза ССР, по которой Крым стал частью Украины уже в апреле 1954 года.
Суть проблемы сводится к ответу на вопрос: кто имел право давать согласие от имени Российской Федерации на изменение ее территории? О таком обязательном согласии говорили в то время ст. 16 Конституции РСФСР и ст.18 Конституции СССР.
Статья 33 Конституции РСФСР содержала исчерпывающий перечень полномочий Президиума Верховного Совета РСФСР – 11 пунктов, от права созывать сессии Верховного Совета, давать толкование законов РСФСР и до назначения и отзыва дипломатических представителей РСФСР, принятия верительных или отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств. Исчерпывающий перечень полномочий Президиума не включал в себя права решать вопрос о территориальной целостности и изменении границ РСФСР.
В соответствии со ст.22 Конституции республики Верховный Совет РСФСР являлся высшим органом государственной власти РСФСР. Согласно ст.23 Конституции, он осуществлял все права, присвоенные РСФСР согласно ст.13 и 19 Конституции РСФСР, за исключением тех, которые входили в силу Конституции в компетенцию подотчетных Верховному Совету РСФСР органов РСФСР: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств РСФСР.
Итак, высший орган государственной власти РСФСР мог осуществлять лишь права, предусмотренные ст.13 и 19 Конституции, да и то не в полном объеме. Между тем правовая норма о том, что территория РСФСР не может быть изменяема без согласия РСФСР, содержалась в ст.16 Конституции, а значит находилась вне сферы прав не только Президиума, но и самого Верховного Совета РСФСР. Отсюда следует, что никакие органы государственной власти РСФСР не наделялись правом изменять территорию РСФСР или давать согласие на ее изменение.
Поскольку пункт «д» ст.14 Конституции Союза ССР относил к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления утверждение изменений границ между союзными республиками, а Конституция РСФСР не наделяла никакие органы государства правом решать этот вопрос, то, по всей видимости, существовал некий конституционный пробел. Единственным способом получения согласия РСФСР на изменение ее территории был референдум. И пункт «г» ст.33 Конституции Российской Федерации наделял Президиум Верховного Совета правом производить всенародный опрос (референдум). В 1954 году этого сделано не было.
Таким образом, можно говорить о том, что акты 1954 года о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР были приняты органами государственной власти РСФСР, не правомочными решать такого рода вопросы, т.е. с нарушением действовавшего законодательства. А значит, данные акты не имеют юридической силы с момента их принятия.
Отклоняя январскую 1992 года инициативу Верховного Совета Российской Федерации одновременно с Россией рассмотреть вопрос о конституционности решений 1954 года, Верховный Совет Украины расценил это обращение как дестабилизирующее общественно-политическую ситуацию на Украине и в России. В заявлении имеется ссылка на ст.6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 года, в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР «в ныне существующих в рамках СССР границах».
Но в данном Договоре сторонами являются две республики, входившие в состав одного и того же федеративного государства! В настоящее время положение коренным образом изменилось, поскольку субъекты Договора стали суверенными государствами.
Среди основных аргументов, которыми украинская сторона оперирует в обоснование своих прав на территорию Крыма, также следует упомянуть:
– ст.5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, говорящую о признании и уважении взаимной территориальной целостности и неприкосновенности существующих границ в рамках Содружества;
– Алма-атинскую декларацию от 21 декабря 1991 гада, подтвердившую этот подход;
– ст.3 Устава СНГ от 22 января 1993 года, закрепившую среди взаимосвязанных и равноценных принципов отношений внутри СНГ как нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений, так и территориальную целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;
– Декларацию о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств – участников СНГ от 15 апреля 1994 года.
Все эти аргументы «не работают», поскольку юридически значимых документов, включивших Крым или Севастополь в состав государственной территории Украины, не существует. Цессия (передача суверенитета от одного государства другому по соглашению между ними) требует заключения между соответствующими государствами международного договора, который должен отвечать всем основным принципам современного международного права.
Несостоятельны и другие ссылки, в том числе на Хельсинский Заключительный акт, на который, кстати, в обоснование своей позиции в пользу украинской принадлежности Крыма и Севастополя, ссылался и Министр иностранных дел РФ И.С.Иванов [3, с.19]. Хельсинский акт специально зафиксировал принцип, согласно которому государства-участники считают, что «их границы могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности» [1, с.238]. Тем более что стороной при подписании Хельсинского акта выступал СССР, а не Россия и Украина по отдельности.
Таким образом, правовая оценка решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году, как изначально ничтожных в силу неконституционности, остается оценкой политически назревшей, исторически справедливой и юридически обоснованной. Административное управление территорией Крымской области, которое осуществляла Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, – понятия абсолютно не равнозначные.
В настоящее время представляется крайне важным вопрос о соответствии актов 1954 года о передаче Крыма в состав Украины Конституции Российской Федерации. Депутатами Государственной Думы – членами Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками был внесен проект Постановления об обращении в Конституционный суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции РФ Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», Закона РСФСР «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР», которым Крымская область исключена из числа областей, входящих в РСФСР, и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года «О правовой оценке высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» [7, ст.1178]. В соответствии с проектом запроса позиция Государственной Думы должна состоять в том, что Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года и Закон РСФСР от 2 июня 1954 года противоречат ст.4, 8 (ч.1), 12, 16 (ч.2) и разделу второму (ч.2) Конституции Российской Федерации. Пункт 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года не противоречит названным статьям Конституции РФ. Статья 6 Договора между РСФСР и УССР, подписанного в Киеве 19 ноября 1990 года, говорящая о том, что стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР в существующих в рамках СССР границах, перестала действовать с момента прекращения существования СССР де-факто 8 декабря 1991 года. Российская Федерация – Россия вправе осуществлять свой суверенитет в границах, существовавших до вступления в силу Договора об образовании СССР 1922 года. До настоящего времени это постановление не принято.
На Постановлении Верховного Совета Российской Федерации «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» следует остановиться особо. В пункте 1 Постановления признается не имевшим юридической силы со дня принятия Постановление Президиума ВС РСФСР от 5 февраля 1954 года. В пункте 2 признается необходимым урегулировать вопрос о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма и на основе волеизъявления его населения. Постановление было принято в период резкого нарастания напряженности в Крыму, обострения конфликта между руководством Крыма и руководством Украины. Незадолго до принятия этого Постановления, 6 мая 1992 года, Верховным Советом Крыма была принята Конституция Республики Крым, некоторые статьи которой находились в явном противоречии с действовавшей тогда Конституцией Украины и Декларацией о государственном суверенитете Украины. В частности, ст.9 Конституции Крыма гласит, что Республика Крым определяет свои отношения с Украиной на основе Договора и соглашений, противореча, таким образом, статье 75-1 тогдашней Конституции Украины, которой установлено, что Крымская Автономная Республика является составной частью Украины и самостоятельно может решать только те вопросы, которые отнесены к ее ведению. Впоследствии положение Конституции Крыма о договорном характере отношений между Крымом и Украиной было отменено, затем его действие было восстановлено Законом Республики Крым «О восстановлении конституционных основ государственности Республики Крым», действие которого было отменено в одностороннем порядке "по праву сильного" Верховным Советом Украины от 17 марта 1995 года (прим. СКР). Также в противоречии с Конституцией Украины и Законом «О гражданстве Украины» находилась глава 6 Конституции Крыма, регулировавшая институт гражданства Республики Крым и предусматривавшая, в частности, возможность иметь двойное гражданство по взаимному соглашению Республики Крым с другими государствами (ч.2 ст.17). В соответствии с Законом «О гражданстве Украины», в Украине существует единое гражданство, а двойное гражданство допускается на основе двухсторонних международных договоров.
В этих условиях Постановление Верховного Совета Российской Федерации фактически отрицающее правомерность нахождения Крыма в составе Украины и подтверждающее необходимость решения проблемы его принадлежности на основе волеизъявления народа Крыма, могло бы стать основой для формирования твердой и последовательной позиции России по вопросу о принадлежности Крыма. К сожалению, нараставший в тот период конфликт между законодательной и исполнительной властью в Российской Федерации не позволил предпринять дальнейшие шаги в этом направлении. В тот момент, когда Крым так нуждался в поддержке России, он был в очередной раз «сдан» российской властью.
В июне 1992 года Президентом Украины было отдано распоряжение паспортной службе приступить на территории Республики Крым и в городе Севастополе к проставлению в паспортах жителей Крыма штампов с "тризубцами" - «гражданин Украины». Вопрос об украинском гражданстве населения Республики Крым также представляется спорным, поэтому на нем целесообразно остановиться особо.
При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 году. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 года.
Подобный подход представляется неверным, не имеющим под собой достаточных правовых оснований безотносительно конституционности или неконституционности решений 1954 года по Крыму по нижеследующим соображениям.
Первое. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР.
Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, нежели юридическое значение. Такой вывод следует из смысла ст.16 Закона о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 года, согласно которой только «утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики». Крымчане же гражданства СССР никогда не утрачивали.
Второе. Что касается республиканского гражданства, то действовавшее в тот момент Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 года, хотя и закрепляло принцип «почвы», т.е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР «по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой». Как известно, крымчане – граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР.
Третье. Анализ Конституций СССР и РСФСР, Закона о гражданстве СССР 1978 года позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства.
Четвёртое (дополнение СКР). Согласно Закона РФ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" №99-Ф3 от 5 марта 1999 г., Российская Федерация - есть правопреемник и правопродолжатель Российского государства, Российской республики. Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР); институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности...
Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли.
Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может в лучшем случае рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.
2.2. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти Украины и Республики КрымВзаимоотношения органов власти Украины и органов власти Автономной Республики Крым с момента ее возникновения были обусловлены, с одной стороны, постоянным стремлением органов власти Украины расширить свои полномочия по отношению к Автономной Республике Крым, а с другой стороны, стремлением органов власти Крыма приобрести большую самостоятельность. Представляется уместным хронологически воспроизвести этот процесс.
В январе 1991 года состоялся Общекрымский референдум, на котором 93% населения Крыма высказались «за воссоздание Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора» (уточнение СКР), а 97% севастопольцев высказались за статус Севастополя как города союзно-республиканского подчинения, главной базы Черноморского флота.
В феврале 1991 года Верховный Совет УССР принял закон о восстановлении Крымской АССР в составе УССР, исказив таким образом волю населения Крыма, выраженную на референдуме.
В феврале 1992 года Верховным Советом Крымской АССР на основании Декларации о суверенитете принято новое название республики – Республика Крым.
Март 1992 года – Указом Президента Украины «на основании ст.77 Конституции УССР» подтвержден республиканский (украинский) статус г.Севастополя.
Апрель 1992 года – Верховным Советом Украины принят Закон о разграничении полномочий между Украиной и Республикой Крым, в котором закрепляется статус Республики Крым как составной части Украины.
Апрель 1992 года – Республиканским Движением Крыма (РДК) собрано 247 тыс. подписей за проведение референдума о независимости Крыма (по закону о референдуме Республики Крым необходимо было собрать 180 000 подписей, т.е. 10% совершеннолетних жителей, имеющих право голоса - прим. СКР).
В мае 1992 года Верховным Советом Республики Крым принят Акт о провозглашении государственной самостоятельности республики, утверждена и введена в действие Конституция Республики Крым, принято постановление о проведении 2 августа 1992 года общекрымского референдума.
Верховным Советом Украины ("по праву сильного", примеч. СКР) принято постановление, предписывающее Верховному Совету Республики Крым отменить свои постановления об Акте о провозглашении государственной самостоятельности и проведении общекрымского референдума как противоречащих Конституции Украины.
Верховным Советом Российской Федерации 21 мая 1992 г. принято Постановление №2809-1, которым акт 1954 года о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР признан антиконституционным, Украине предложено на переговорах с Россией урегулировать вопрос о Крыме.
Верховным Советом Республики Крым отменено постановление об Акте о провозглашении государственной самостоятельности ввиду его реализации «в связи с принятием Конституции Республики Крым», принято постановление о приостановлении ранее принятого постановления о проведении общекрымского референдума о независимости «для проведения разграничений полномочий между Украиной и Республикой Крым».
Октябрь 1992 года – Верховным Советом Республики Крым введены изменения и дополнения в действующую Конституцию, приводящие ее в соответствие с законами Украины (новая Конституция Украины имелась тогда только в проекте).
Март 1993 года – Президентом Украины отдано распоряжение Кабинету Министров о подготовке закона о специальной экономической зоне г.Севастополя.
Как видим, налицо явная «война законов», причем довольно интенсивная. Казалось бы, самое время для России обозначить свою позицию. Но в Москве на посту министра иностранных дел А.Козырев, доминируют капитулянтские настроения и желание во что бы то ни стало угодить Западу, даже ценой раздачи направо и налево российских территорий.
После преобразования Крымской области в Автономную Республику Крым в Конституцию Украины 1978 года неоднократно вносились изменения в статьи, регулирующие взаимоотношения Украины и Крыма с целью укрепить позиции Киева на полуострове.
По Конституции Украины в редакции Закона от 19 июня 1991 года Верховный Совет Украины получил право «отмены постановлений и распоряжений правительства Крымской АССР в случае несоответствия их Конституции Украинской ССР и законам Украинской ССР». Законом от 17 сентября 1991 года п.31 ст.97 Конституции Украинской Республики о полномочиях ее Верховного Совета был изложен в следующей редакции: «приостановление действия правовых актов Верховного Совета Крымской АССР в случае несоответствия их Конституции и законам Украины; отмена решений областных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, если они приняты с нарушением Конституции и законов Украины». По Закону от 21 сентября 1994 года п.21-1 и 31 ч.3 ст.97 были изложены в такой редакции:
«21-1) досрочное прекращение полномочий Верховного Совета Автономной Республики Крым, местных Советов народных депутатов в случае, если они нарушат Конституцию и законы Украины, и назначение новых выборов депутатов этих Советов;»
«31) приостановление действия правовых актов Верховного Совета Автономной Республики Крым в случае несоответствия их Конституции и законам Украины, отмена правовых актов Верховного Совета Автономной Республики Крым в случае, когда Верховный Совет Автономной Республики Крым не привел их в соответствие с Конституцией и законами Украины; отмена решений областных, районных городских, районных в городах Советов народных депутатов, если они приняты с нарушением Конституции и законов Украины».
Таким образом, 21 сентября 1994 года ВС Украины сам предоставил себе право отменять «правовые акты Верховного Совета Республики Крым», впоследствии истолковав эту норму как предоставляющую ему право отменять даже Конституцию Республики Крым. Законом от 17 марта 1995 года Верховный Совет Украины произвел такую отмену.
Акты от 17 марта 1995 года, основными из которых являются Закон Украины «Об Автономной Республике Крым», Закон Украины «Об отмене Конституции и некоторых законов Автономной Республики Крым» стали одним из наиболее радикальных шагов в политике органов власти Украины, целью которой является максимальное расширение своих полномочий по отношению к Республике Крым т.е. фактическое подавление прав и полномочий Республики Крым (прим. СКР).
При анализе актов от 17 марта 1995 года представляется очевидным, что Закон Украины от 17 марта 1995 года «Об отмене Конституции и некоторых законов Автономной Республики Крым» не согласуется с общепризнанными международными принципами и нормами, а также с международными обязательствами Украины.
Согласно Всеобщей декларации прав человека (ст.21) и Пакту о гражданских и политических правах (ст.25), каждый человек имеет право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей: голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании. «Воля народа, – подчеркивается в п.3 ст.21 Всеобщей декларации, – является основой власти Правительства». Эти положения Всеобщей декларации и Пакта о гражданских и политических правах были подтверждены и развиты во многих других документах, принятых в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Так, в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению государства-участники подтвердили, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого Правительства. Государства-участники соответственно уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного избирательного процесса» (п.6). Закон же Украины от 17 марта 1995 года, отменивший Конституцию Автономной Республики Крым, а также законы Крыма «О выборах Президента Республики Крым» и «О Президенте Республики Крым» фактически перечеркнули волю избирателей этой Республики. Более того, Закон Украины «Об Автономной Республике Крым» предусматривает возможность досрочного приостановления полномочий Верховного Совета Автономной Республики Крым опять-таки без учета воли избирателей.
Таким образом, меры, предпринятые руководством Украины в отношении Крыма в 1995 году, находились в противоречии с нормами международного права, обязательствами Украины по актам ОБСЕ. Устав ООН обязывает государства уважать права и свободы человека. Согласно Всеобщей декларации прав человека не должно проводиться никакого различия на основе правового статуса территории, к которой человек принадлежит (ст.2). В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (ст.25). Уважение к выраженной на выборах воле избирателей является одной из основ демократии. Пакт обязывает государства принять законодательные и иные меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых Пактом (ст.2.2). Все эти нормы были фактически попраны Украиной в 1995 году, и попираются в дальнейшем (прим. СКР).
Принятые органами власти Украины в 1995 году меры в отношении Крыма противоречат и обязательствам Украины по документам ОБСЕ, прежде всего тем «общим основам демократии», о которых говорится в Декларации Хельсинской встречи на высшем уровне (1992). В ней подчеркивается значение принципа, согласно которому обязательства, принятые в области человеческого измерения ОБСЕ, представляют «непосредственный и законный интерес для всех государств-участников и не являются исключительно внутренним делом какого-то одного государства» (п.8).
Этот принцип представляет собой твердую нормативную основу выражения законной заинтересованности России в событиях, связанных с Крымом. Реформа конституционного строя Крыма, созданного в соответствии с волей народа этой республики, произведенная в одностороннем порядке властями Украины, находится в прямом противоречии с приведенными выше международными принципами и нормами.
Можно предположить, что п.31 ст.97 действовавшей тогда Конституции Украины 1978 года не распространялся на Конституцию Республики Крым. При толковании этой нормы украинской Конституции необходимо учитывать, что в законодательстве Украины в соответствии со сложившейся мировой практикой во всех случаях, когда в Конституции или законах речь идет собственно о Конституции, она упоминается специально, а не включается в общую формулу наподобие «актов Верховного Совета». Необходимо также отметить, что Конституция могла быть принята и путем референдума и в таком случае вообще не охватывалась бы термином «акты Верховного Совета».
Таким образом, односторонние - по принципу "права сильного" (примеч. СКР) - акты Украины от 17 марта 1995 года (и последующие силовые акты Украины - примеч. СКР) имеют крайне спорный характер с юридической точки зрения. Если, по мнению парламента Украины, Конституция Республики Крым в чем-то противоречила действовавшей тогда Конституции Украины, то парламент Украины, согласно украинскому законодательству, должен был обратиться в Конституционный суд. Такая процедура предусмотрена и ныне действующей Конституцией Украины 1996 года.
Законом от 17 марта 1995 года «Об Автономной Республике Крым» Верховный Совет Украины в одностороннем порядке изменил правовой статус Крыма, определив его при этом противоречиво. С одной стороны, сохранено наименование «Автономная Республика Крым», а с другой стороны, в ст.1 Закона Крым назван не политической (государственной), а «административно-территориальной автономией». Упомянутым Законом определена система органов законодательной и исполнительной власти Крыма, не предусматривающая такой должности, как Президент Республики Крым. Таким образом, Верховный Совет Украины силовым (принудительным) путём упразднил пост Президента Республики Крым, предусмотренный Конституцией Республики Крым, несмотря на наличие Президента Крыма, избранного НАРОДОМ Республики в соответствии со ст.126 Конституции Крыма. Тем самым было нарушено право Автономной Республики Крым определять систему своих органов власти, а парламент Украины превысил свою компетенцию (дополнение СКР).
И Конституция Украины (ст.75-1), и Закон Украины от 17 марта 1995 года «Об Автономной Республике Крым» признают особый статус Крыма в составе Украины. Однако упоминание Республики Крым в Конституции Украины в качестве «административно-территориальной единицы» означает по сути дела отрицание государственного статуса Крыма. В то же время очевидно, что термин «республика» подразумевает государство с соответствующей формой правления, и республика не может рассматриваться как административно-территориальная единица. Ныне действующая Конституция Украины не содержит определения Автономной Республики Крым в качестве «административно-территориальной единицы», однако анализ соотношения полномочий органов власти Украины и Крыма позволяет сделать вывод о том, что Республика Крым по своему статусу, закрепленному в Конституции Украины 1996 года, скорее имеет черты административно-территориальной единицы (области), нежели автономии.
22 марта 1995 года Государственная Дума Российской Федерации приняла Заявление «Об отношении к решениям Верховного Совета Украины по Крыму», в котором названные решения определяются как унижающие волеизъявление населения Республики Крым, прерывающие договорно-переговорный процесс между Крымом и Украиной и могущие серьезно дестабилизировать обстановку в регионе. В тот же день в связи с решениями ВС Украины по Крыму было принято Постановление Государственной Думы.
Ситуацию, сложившуюся в тот период в отношениях между Крымом и Украиной в полной мере характеризует выступление Председателя Верховного Совета Автономной Республики Крым С.Цекова на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 14 апреля 1995 года.
«Проблема Крыма имеет много аспектов, – говорится в выступлении. – Она тесно связана с проблемами Севастополя, Черноморского флота, российско-украинских взаимоотношений, которые изменялись на разных этапах тановления независимости Украины. По мере укрепления своей государственности позиция Украины по всем названным проблемам становилась все более жесткой. Ужесточалось и отношение Украины к статусу Крыма.
Необходимость восстановления республики была поддержана и прежним руководством Украины. Леонид Кравчук, за три месяца до проведения референдума находясь в Крыму, заявил, что «республике, конечно же, быть», и убеждал, что для этого даже нет необходимости проводить референдум.
Признал результаты референдума и Верховный Совет Украины, принявший 12 февраля 1991 года Закон о восстановлении республики без каких-либо оговорок по сути поставленного вопроса.
Но в этот период Украина не была независимым государством и шла на компромиссы с Крымом, понимая, что дезинтеграционные процессы, набирающие силу в Союзе, приведут не только к независимости Украины, но могут привести и к выходу Крыма из Украины. {…}
С укреплением независимости Украины усиливалось наступление на тот уровень государственности Крыма, который был достигнут в первой половине 1992 года и который был признан и закреплен Украиной в ряде законов и Конституции. А признано было немало, начиная от названия республики, ее символов, гражданства, территории и заканчивая неотъемлемым правом собственности на землю, недра, природные ресурсы, возможности проведения самостоятельной экономической политики. {…}
Беспрецедентные и по процедуре и по своему содержанию решения Верховного Совета Украины от 17 марта, а затем Указ Президента Украины от 31 марта низвели Крым на сегодняшний день, даже не до уровня области, а гораздо ниже – до уровня колонии. Фактически в Крыму введено правление Президента Украины.
Судите сами. Отменена Конституция республики и два закона Украины – Закон «О статусе Автономной Республики Крым» и Закон «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым». Оба закона определяли полномочия республики и указывали на то, что объем полномочий не может быть изменен без обоюдного согласия. Верховный Совет Крыма не имеет теперь права самостоятельно принимать Конституцию, поправки, изменения и дополнения к ней, все должно утверждаться Верховным Советом Украины.
Отменен Закон «О Президенте Республики Крым» и Закон «О выборах Президента…» как не соответствующие законодательству и Конституции Украины. А как же быть с тем, что первая встреча Президента Республики Крым была с Президентом Украины в феврале 1994 года? Разве это не признание легитимности Президента Крыма?
Республика лишена права собственности на землю и природные ресурсы, произведено ее территориальное расчленение – отделение Севастополя от Крыма, отменен государственный статус русского и крымскотатарского языков, государственный язык теперь один – украинский, отменены выборы в местные органы власти на основе крымского законодательства, выборы перенесены на два месяца и будут проводиться на основе украинского законодательства, что поставило в сложные условия партии и общественные организации Крыма.
Исключено гражданство Республики Крым, ранее оно признавалось. Правительство Крыма переподчинено центральным органам исполнительной власти Украины. Восстановлены в должности те члены правительства, которым Верховный Совет Крыма совершенно объективно высказал недоверие. Даже одно название нашей республики – Республика Крым вызывает в Киеве резкое неприятие. {…}
Правилом становится освобождение с государственных постов должностных лиц по принципу национальной принадлежности. Накануне 17 марта 1995 года произведена фактически чистка крымской милиции. Освобождались в подавляющем большинстве неблагонадежные представители русской национальности.
Анализ изменений, состоявшихся в последние 6 месяцев в органах государственной власти в Крыму, свидетельствует о следующем: со своих постов освобождены по разным причинам 97 должностных лиц разных уровней, подотчетных Киеву, из них 79 русских, 18 других национальностей, из вновь назначенных только 14 постов заняли русские, 83 представителя других национальностей».
Как видно из вышесказанного, отсутствие правовой оценки решений 1954 года о передаче Крыма в состав Украины Конституционным Судом Российской Федерации, непринятие российским руководством должных мер, направленных на решение вопроса о статусе Крыма путем переговоров с Украиной с участием Крыма, на проведение референдума в Крыму по вопросу о его статусе, нежелание руководства России, главным образом Президента и Правительства, вообще поднимать этот вопрос, привели к тому, что нахождение Крыма в составе Украины было закреплено в Конституции Украины 1996 года в качестве автономной республики (ст.133 и раздел X Конституции Украины), а из заявлений президентов России и Украины следует, что вопрос об украинском статусе Крыма, как и об украинском статусе Севастополя уже решен, и каких-либо разногласий между президентами России и Украины по данному вопросу не существует.
В настоящее время ст.134 Конституции Украины 1996 года [9] признает Автономную Республику Крым неотъемлемой частью Украины. Органам власти Украины Конституция предоставляет широкие полномочия по отношению к Автономной Республике Крым. Конституция Автономной Республики Крым, принимаемая Верховной Радой, являющейся представительным органом республики, подлежит утверждению не менее чем половиной от конституционного состава Верховной Рады Украины (ст.135 Конституции Украины). К полномочиям Верховной Рады Украины относится досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Крыма (обратите внимание: даже в русскоязычном варианте название "Верховный Совет" Крыма законодательно заменено на "Верховную Раду" - примеч. СКР) на при наличии заключения Конституционного Суда Украины о нарушении ею Конституции или законов Украины и назначение новых выборов (п.28 ст.85). Президент Украины вправе отменять акты Совета министров Автономной Республики Крым (п.16 ст.106). Президент Украины может приостанавливать действие нормативно-правовых актов Автономной Республики Крым по мотивам несоответствия этих нормативно-правовых актов Конституции Украины с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины относительно их конституционности (ч.2 ст.137). Должность Президента Республики Крым, предусмотренная Конституцией Республики Крым 1992 года и Законом «О Президенте Республики Крым» от 14 октября 1993 года, Конституцией Украины не предусмотрена. Поста Президента Автономной Республики Крым больше не существует. Наличие Президента в Крыму было бы неприемлемо как для Киева, так и для Верховной Рады Крыма. Конфликты Верховного Совета Крыма с первым и последним Президентом Ю.Мешковым, в том числе и самый острый, в сентябре 1994 года, а также противостояние Ю.Мешкова с Киевом общеизвестны. Очевидно, что ни киевские, ни симферопольские политики не хотят закладывать основу для подобных конфронтации в будущем.
21 октября 1998 года на второй сессии Верховной Рады Автономной Республики Крым была принята Конституция Автономной Республики Крым. Конституция была утверждена Законом Украины от 23 декабря 1998 года [10].
Пункт 1 ст.1 Конституции АРК фактически дублирует соответствующее положение Конституции Украины о том, что АРК является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Конституция устанавливает верховенство Конституции и законов Украины и их приоритет по отношению к актам АРК (в частности, п.2 ст.2, ст.28 Конституции). Во всем тексте Конституции акты Верховной Рады Крыма характеризуются лишь как нормативно-правовые акты, и только в п.2 ст.27 раскрывается, что Верховная Рада АРК по предметам своего ведения может принимать лишь постановления и решения. В целом в Конституции сохранена тенденция сведения предметов ведения автономной республики и полномочий ее органов до уровня административно-территориальной единицы. Вообще, при изучении текста Конституции не покидает ощущение, что писалась она в Киеве, а затем была спущена «сверху» в Симферополь.
Однако есть в Конституции АРК и нормы, устанавливающие определенные гарантии для республики. Часть 2 ст.3 Конституции устанавливает, что основными гарантиями Автономной Республики Крым являются среди прочего правовая, организационная, финансовая, имущественная самостоятельность в пределах, установленных Конституцией Украины, обеспечивающая осуществление полномочий Автономной Республики Крым.
Конституцией АРК 1998 года предусмотрены определенные гарантии республиканской собственности, экономические гарантии (п.11, 13, 16 ч.1, ч.2 ст.18). Большое внимание уделено вопросам языка. Гарантированы права на использование русского и крымскотатарского языков (ч.2 ст.4, ч.1-3 ст.10, ст.11-13). Гарантирована реализация прав граждан в сфере национальной культуры в Автономной Республике Крым (ст.14 Конституции АРК). Таким образом, «юридическая», по Лассалю, конституция содержит определенные гарантии, что до фактической – покажет время.
По системе органов власти и распределению полномочий между ними Автономная Республика Крым является парламентской республикой. Это можно констатировать лишь в той мере, в которой права республики и полномочия ее властных органов не ограничены Конституцией и законами Украины. Степень этих ограничений, как уже говорилось, весьма высока.
Представительным органом АРК является Верховная Рада Автономной Республики Крым (ст.21 Конституции), состоящая из 100 депутатов. Срок полномочий Верховной Рады составляет четыре года. В Верховную Раду не может быть избран гражданин, имеющий неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления.
Примечательно, что на постоянной основе свою деятельность осуществляют лишь Председатель Верховной Рады, его первый заместитель и заместитель, председатели постоянных комиссий Верховной Рады. Как видим, здесь (как и в некоторых других положениях Конституции АРК и Конституции Украины 1996 года) налицо сходство с существовавшей в СССР системой Советов. Верховная Рада тайным голосованием избирает из своего состава Председателя, а также формирует Президиум, в который входят по должности Председатель Верховной Рады, его первый заместитель и заместитель, председатели постоянных комиссий Верховной Рады. Председатель Верховной Рады фактически, по содержанию своих полномочий, является главой республики. Председатель Верховной Рады Автономной Республики Крым подотчетен Верховной Раде и ответствен перед ней. Он представляет Верховной Раде для назначения на должность кандидатуру Председателя Совета Министров Автономной Республики Крым, его заместителей, министров и председателей республиканских комитетов Автономной Республики Крым и осуществляет представление, по которому указанные лица освобождаются от должности. Совет Министров Автономной Республики Крым согласно ч.1 ст.35 Конституции, является органом исполнительной власти Автономной Республики Крым. Таким образом, в тексте Конституции налицо некоторое несоответствие. Верховная Рада определяется только как «представительный орган» (что согласуется с Конституцией Украины), а Совет Министров – как орган исполнительной власти. Конституцией не установлено, что Верховная Рада осуществляет представительную (законодательную) власть в республике. Возможно, такое соотношение органов в Крыму рассматривалось авторами текста Конституции как способ предотвращения сепаратизма?
Несмотря на то что с точки зрения юридической техники Конституция АРК 1998 года может быть оценена весьма положительно, налицо все же некоторые недостатки. Так, п.30 ч.2 ст.26 Конституции среди полномочий Верховной Рады называет «учреждение республиканских средств массовой информации». В данном случае остается только гадать, что имел в виду законодатель, так как данная формулировка относит учреждение республиканских СМИ к исключительной компетенции Верховной Рады. Если изначально имелось в виду именно это, то как указанное положение согласуется с принципом свободы печати, свободы средств массовой информации?
Ст.42 Конституции АРК, озаглавленная как «Правовые основы местного самоуправления в Автономной Республике Крым» содержит ч.2, которая гласит: «В соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, Автономной Республике Крым могут делегироваться полномочия по обеспечению сбалансированного социально-экономического и культурного развития Автономной Республики Крым, реализации программ социально-экономического, культурного и иного развития автономной республики». Очевидно, что данная норма содержит положение, которое по своей сути гораздо шире, нежели правовые основы местного самоуправления. В данной норме устанавливается возможность делегирования полномочий Автономной Республике Крым, а не органам местного самоуправления в республике. В связи с этим ее нахождение в указанной статье представляется необоснованным.
Отличительной чертой Конституции АРК 1998 года является то, что полномочия её органов прописаны крайне подробно и детально. Так, к полномочиям Председателя Верховной Рады Крыма Конституция (п.3 ч.3 ст.29) относит утверждение по решению Верховной Рады штатного расписания аппарата в пределах сметы расходов Верховной Рады Автономной Республики Крым.
Суды, действующие на территории Автономной Республики Крым, входят в единую систему органов судебной власти Украины. То же относится и к органам прокуратуры. Верховная Рада имеет право лишь заслушивать информацию Прокурора Автономной Республики Крым и поднимать вопрос о его освобождении от должности перед Генеральным прокурором Украины.
Правовое положение Автономной Республики Крым, согласно Конституции Украины 1996 года и Конституции АРК 1998 года, можно рассматривать как результат некоторого компромисса. Украинские власти вынужденно признали особый статус Крыма, но втиснули его в чрезвычайно узкие рамки. Одной из причин этого представляется следующее. За годы, прошедшие с момента образования республики в Крыму, в период нарастания политического противостояния между Симферополем и Киевом, в то время, когда Россия все же пыталась поставить вопрос о принадлежности Крыма, да и позднее, крымская элита оказалась неспособной четко сформулировать и отстаивать интересы народа Крыма [20, с.5]. Метание между Москвой и Киевом в середине 90-х, попытки апеллировать к Москве в период противостояния с органами власти Украины не сложились в единую позицию крымских властей, ориентированную на Россию. За десять лет борьбы с не вполне ясными и часто сменяемыми целями политическое движение в Крыму и Севастополе, как это ни печально, растратило свой потенциал, что привело к сомнительной «стабильности», установившейся в Крыму на некоторое время. Стабильности на пороховой бочке, которую (эту стабильность) всеми средствами стараются поддерживать российские, украинские и крымские политики. В том числе и при помощи Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россией и Украиной от 31 мая 1997 года, речь о котором пойдет ниже.
Почему на пороховой бочке? Как ни пытаются все те же политики устранить вопрос о принадлежности Крыма, его нахождение в составе Украины не только в основе своей неправомерно, но и неорганично, неоправдано исторически. Не желая считаться с нормами права, сторонники украинской принадлежности Крыма не желают считаться и с эмоциями народа, оставляя необходимость распутывать крымский узел будущим поколениям, которым и так уже оставлены в наследство проблемы, каждая из которых может стать фатальной как для России, так и для Украины.
А стабильность в Крыму, кстати, уже нарушена последними акциями крымских татар. При дальнейшем развитии событий в том же направлении Украина вполне может получить свою «Чечню» в виде сепаратистских татарских формирований в Крыму, поддерживаемых Турцией, которая, как известно, не оставалась в стороне и от чеченского конфликта. Чеченские боевики и их «прославленные» командиры, безусловно, тоже не будут безучастными. Очень скоро в Крыму могут появиться, если уже не появились, «воины Аллаха» из Чечни, Турции, с Ближнего Востока. Если вспомнить назойливые слухи времен чеченской войны о том, что многие бойцы Ичкерии отдыхали от сражений в санаториях ВМС Украины, то у них была, помимо отдыха, еще и прекрасная возможность изучить регион как будущий театр военных действий.
3.1. Правовой статус города Севастополя в Российской ИмперииСевастополь в переводе с греческого означает «знаменитый город». Место это было заселено с глубокой древности: за 500 лет до н.э. здесь была основана греческая колония – город-республика Херсонес. Место было выбрано неслучайно: нигде более на Крымском полуострове, на всем Черноморском побережье не было такой удобной бухты.
В 112 году до н.э. Херсонес вошел в Понтийско-Боспорское государство, затем вместе с ним в Римскую империю, а после ее разделения – в Византию. Херсонес стал центром управления византийских черноморских колоний, торгово-промышленным городом. Именно как таковой он стал известен русским князьям IХ-ХШ веков под именем Корсунь. В ХIV-ХV веках он был завоеван вместе с остальным Крымом турками и утратил всякое значение: ни как порт, ни как город турок он не интересовал. Административными центрами Крымского ханства стали поселения в центре Крымского полуострова, а не портовые города. Столицей ханов был Бахчисарай, другими центрами были Ак-Мечеть (позднее, с 1784 года, – Симферополь), а также Карасубазар – все вдали от моря. А рядом с развалинами Херсонеса-Корсуни за все 350 лет татаро-турецкого владычества возникла лишь небольшая деревушка Ахтиар. Именно на ее месте распорядилась Екатерина II после прсоединения Крыма в 1783 году построить город.
Спустя четыре года после основания Севастополь был окончательно превращен в военно-морской порт, а гражданское административное управление Крымом перенесено в Симферополь. Тем самым уже с 1787 года Севастополь был выделен, отделен от местного областного подчинения Таврической области и фактически причислен к военно-морским портам общегосударственного значения, подчиненным непосредственно Санкт-Петербургу. Севастополь представлял собой отдельный административный округ. Управление городом находилось в руках военно-морской администрации, назначаемой непосредственно из Петербурга. Во главе стоял генерал-губернатор, который одновременно являлся и командующим Черноморским флотом [12, с.116]. В 1789 году в городе было сформировано портовое управление, в 1804 году – главное управление Черноморского флота, а с назначением адмирала Ушакова начальником флота и порта развернуто большое военно-морское и крепостное фортификационное строительство [18, с.106].
Указом Императора Александра I Правительствующему Сенату от 23 февраля 1804 года Севастополю был придан статус «главного военного порта», в который был запрещен вход «купеческим» кораблям. Исключение было сделано только для кораблей, терпящих бедствие или нуждающихся в починке, по окончании которой им предписывалось немедленно оставлять порт [2, с.4]. С 30 апреля 1809 года Севастополь был объявлен главной черноморской крепостью и в нем стал подниматься особый крепостной флаг, одинаковый с крепостными флагами имперского значения в Кронштадте, Выборге, Свеаборге.
Англо-французская осада Севастополя во время Крымской войны 1853 – 1856 годов, продолжавшаяся 349 дней, превратила город в развалины, фактически уничтожив его, а вместе с ним и весь Черноморский флот России, по приказу адмирала Нахимова затопленный на рейде.
По Парижскому миру 1856 года России было запрещено держать флот в Севастополе, и он до 1871 года был превращен в торговый город и таможенную станцию. В 1871 году, после отмены Парижского мира, царь Александр II подписал указ о восстановлении Севастополя как главного военно-морского порта России на Черном море. Но практически фортификационные работы были начаты только в середине 80-х годов XIX века. И лишь в 1890 году повелением царя от 17 мая Севастополь получил статус крепости 3-го класса, а спустя год, 30 апреля 1891 года, в нем вновь был поднят крепостной флаг. Наконец, спустя два года, было формально полностью завершено определение имперского статуса Севастополя как крепости, города и порта: 26 июля 1893 года для него был утвержден особый герб, резко, принципиально отличавшийся от всех других городских гербов тем, что его структура и эмблемы были не городского и тем более не обычного губернского или областного, а явно общегосударственного значения: щит – красного, регального цвета, как и у Москвы, за щитом – два скрещенных золотых якоря, как у крупных портовых городов, например у Петербурга, а в качестве эмблемы – грифон, т.е. родовая гербовая эмблема дома Романовых, причем с обратными финифтями (цветом) – у Романовых красный грифон на серебряном поле, а у Севастополя – серебряный грифон на красном поле, что означало особую историческую преемственность, т. е. не преемственность биологическую, династическую, или родовую, а преемственность в силу государственной истории, в силу особых военно-исторических государственных связей.
Чем же объяснялось наделение Севастополя в конце XIX века таким особым знаком, устанавливающим его особый статус? И почему он получил его, несмотря на то что был крепостью 3-го класса?
В начале XX века крепостями считались следующие пункты Российской Империи:
на Балтике – Мемель, Либава, Свеаборг, Выборг, Усть-Двинск (Динамюнде), Кронштадт;
на Черноморье – Севастополь, Керчь, Очаков, Михайловская (Батум);
на Тихом океане – Порт-Артур.
Из них только Свеаборг, Кронштадт и Порт-Артур могли быть причислены к крепостям 1-го класса, да и то в силу их исторического значения и в меньшей степени в силу оснащенности укреплениями и артиллерией. Но на Черном море единственной начавшей заново сооружаться крепостью был Севастополь, укрепления которого к этому времени не давали ему основания стать крепостью выше 3-го класса, поскольку класс крепостей оценивался не по их стратегическому или политическому значению, а исключительно по уровню фортификационно-технического оснащения. В то же время реальное стратегическое значение Севастополя, т. е. его порта, его местоположения, было для всей России исключительно важным: он был единственным серьезным оборонительным укреплением государства на его крайнем южном морском рубеже. И именно на это обстоятельство должен был указывать герб, именно это было характерным, типичным и стабильным положением для данного порта и города независимо от технического уровня (ранга, класса) его укреплений на какую-либо конкретную дату или период его существования. Именно этим подчеркивалось общегосударственное значение Севастополя как города и порта, значимого для всей России, а не для какой-то одной губернии или региона [18, с.107 ].
Севастополь сохранил свой особый статус и при Советской власти. Город сохранил функцию главной военно-морской базы Черноморского флота, главной военно-морской базы юга страны.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года №761/2 [5, ст.4], Севастополь был выведен из состава Крымской области и стал городом республиканского подчинения. Однако отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения не было зафиксировано в действовавшей тогда Конституции РСФСР, поскольку она не содержала перечня городов республиканского подчинения и вообще статус города республиканского подчинения в то время не был четко определен.
В СССР не существовало статуса городов союзного подчинения. Высшим был статус города республиканского подчинения (на уровне союзной республики). Этот статус присваивался в сталинскую эпоху крайне редко и строго индивидуально, в силу конкретно складывающихся историко-политических причин (т. е. либо политического, военного, экономического, культурного значения, либо за исторические и революционные заслуги). Впервые этот статус был присвоен:
Москве – 16 июня 1931 года особым постановлением Президиума ЦИК СССР;
Ленинграду – 3 декабря 1931 года постановлением Президиума ВЦИК РСФСР;
Ташкенту – в 1943 году Указом Президиума Верховного Совета СССР;
Минску – 14 мая 1946 года Указом Президиума Верховного Совета БССР;
Севастополю – в 1948 году Указом Президиума Верховного Совета СССР.
После 1948 года индивидуального присвоения статуса города республиканского подчинения не производилось вообще.
С 1 марта 1954 года все столицы союзных республик независимо от численности населения, экономического потенциала, стратегического и культурного значения циркулярным распоряжением ЦСУ СССР были отнесены к городам республиканского подчинения.
Таким образом, Севастополь был последним городом в СССР, получившим свой ранг «республиканского» за фактические «заслуги», за свое фактическое стратегическое значение. Он был поставлен на одну доску с крупнейшими и важнейшими городами страны – одним из первой пятерки. Все это резко подчеркивало не местное, региональное, а общегосударственное значение Севастополя, выделяло его из тысячи провинциальных городов [18, с.117].
В связи с республиканским значением города Севастополя нельзя не упомянуть об одном обстоятельстве, на которое и по сей день ссылаются сторонники украинской принадлежности Севастополя.
1 марта 1954 года был опубликован официальный справочник «СССР. Административно-территориальное деление союзных республик» (издание восьмое). Его издателем был Информационно-статистический отдел при Президиуме Верховного Совета СССР. Данный справочник слово в слово повторил формулировку предыдущего справочника, переместив вслед за Крымской областью все сведения о Севастополе как о городе республиканского подчинения из раздела «РСФСР» в раздел «УССР». В издании справочника 1967 года была повторена та же ошибка. Представляется очевидным, что, несмотря на официальный характер данного издания, указанные в нем сведения нельзя признать закрепляющими статус Севастополя как города республиканского подчинения в составе Украины, поскольку указанное издание не имеет характера правового акта.
В 1948 году Севастополю был придан особый статус, в том числе и в связи с необходимостью ускоренного восстановления города, практически полностью разрушенного во время Великой Отечественной войны. Поэтому Указу Президиума ВС РСФСР «О выделении города Севастополь в самостоятельный административно-хозяйственный центр» предшествовало Постановление Совета Министров СССР №403 от 25 октября 1948 года «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя», п.8, п/п «а», п.п.57 и 59 которого указывают на то, что в 1948 году Севастополь находился в административно-хозяйственном ведении Совета Министров РСФСР.
Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года сопутствовало Постановление Совета Министров РСФСР от 29 октября 1948 года №1082 «Вопросы города Севастополя», которое предписывало «выделять город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой». Постановление обязывало Министерство финансов РСФСР, Госплан РСФСР, другие министерства и ведомства РСФСР совместно с Крымским облисполкомом выделить бюджет, планы хозяйственного и культурного строительства, материального и технического снабжения города Севастополя из бюджета и планов Крымской области. Это Постановление было отменено Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года №264 «Об изменении порядка финансирования города Севастополя».
Характер Постановления от 29 октября 1948 года, определявшего порядок решения только хозяйственных вопросов, а также его отмена трактуются сторонниками украинской принадлежности города в пользу того, что Севастополь никогда не исключался из состава Крымской области, представляя собой город, обособленный лишь в хозяйственном отношении на период его восстановления после Великой Отечественной войны. Однако очевидно, что Постановление Совмина от 25 апреля 1968 года не могло отменить Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополь в самостоятельный административно-хозяйственный центр».
Финансовые и организационные функции в административно-территориальных границах городского округа Севастополя вплоть до 8 декабря 1991 года осуществлялись под непосредственным руководством Совета Министров СССР и без какого-либо участия Совета Министров Украинской ССР. Поэтому Постановление Президиума ВС РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», одноименный Указ Президиума ВС СССР от 19 февраля 1954 года [6, ст.64 ] и Закон СССР от 26 апреля 1954 года по данному вопросу не содержат какого-либо упоминания о Севастополе, несмотря на то что особый статус города, закрепленный за ним на тот момент уже шесть лет, требовал наличия специальной оговорки по Севастополю в случае его передачи в состав Украины.
Необходимо подчеркнуть, что вышеприведенными актами в состав УССР передавалась Крымская область, а не Крымский полуостров. Севастополь же к этому моменту не находился в составе области уже шесть лет. Его передача в состав Украины не осуществлялась ни в 1954 году ни позднее. Вызывает сомнение, что руководство страны, даже то, которое приняло неправомерное и никак себя не оправдывающее решение о передаче Крымской области в состав Украины, могло бы, находясь в здравом уме, принять решение о передаче Украине главной базы Черноморского флота СССР.
Наряду с приданием Севастополю статуса города республиканского подчинения, безусловно, сохранялось и продолжало играть определяющую роль союзное подчинение города, вытекающее из основного функционального назначения города, не изменявшегося с момента его основания, – главной базы Черноморского флота, хотя, как упоминалось выше, городов, имеющих официальный юридический статус «город союзного подчинения», в СССР никогда не существовало.
Положение Севастополя как военно-морской базы, имеющей специальный правовой режим, вытекало в первую очередь из его исключительного значения для организации обороны и национальной безопасности всей страны, что Конституцией СССР 1936 года было отнесено к ведению органов власти СССР. Вплоть до начала 90-х годов существовал особый порядок въезда в город и выезда из него.
Пожалуй, единственным более или менее значительным обстоятельством, связывавшим Севастополь с Украиной до 1978 года, когда Украинская ССР окончательно в одностороннем порядке распространила свою юрисдикцию на город Севастополь, было следующее. Когда в 1948 году Севастополь был исключен из состава Крымской области, городская партийная организация была в соответствии со структурой КПСС оставлена в составе Крымской областной партийной организации. Поэтому в 1954 году в состав Компартии Украины перешли и Крымская и Севастопольская парторганизации. Очевидно, что структура КПСС не имеет отношения к вопросу о принадлежности Севастополя.
Таким образом, не было создано никаких правовых оснований для состоявшегося в 1978 году включения Севастополя в состав Украины, закрепленного в Конституции УССР 1978 года, объявившей Севастополь городом республиканского подчинения в составе УССР. С этого момента в ходе выборов депутатов в Верховный Совет СССР депутаты от Севастополя избирались как депутаты от Украины.
По вышеизложенным соображениям положение статьи 77 Конституции Украинской ССР 1978 года, которым Севастополь объявлен городом республиканского подчинения в составе Украинской ССР, не может иметь юридической силы с момента его принятия. Несмотря на это, Конституция Республики Крым 1992 года (восстановленной Законом УССР в феврале 1991 года именно в границах Крымской области) в ст.7 признает Севастополь «неотъемлемой частью Крыма», имеющей «особый статус». Ст.133 Конституции Украины 1996 года включает Севастополь в состав Украины, также закрепляя за ним «специальный» статус. После своего избрания (кстати, проведя предвыборную кампанию под пророссийскими лозунгами, декларируя необходимость подтверждения российской принадлежности города) нынешний мэр Севастополя получил еще и должность представителя Президента Украины в городе Севастополе и в настоящий момент совмещает эти две должности.
24 августа 1994 года состоялось Решение Севастопольского городского Совета народных депутатов №41 о статусе города Севастополя. С учетом результатов опроса общественного мнения граждан городской Совет народных депутатов Севастополя принял важнейшее решение: признать Российский правовой статус города Севастополя и подтвердить принципиальную позицию городского Совета о Севастополе как главной базе Черноморского флота Российской Федерации, выраженную во всех ранее принятых решениях городского Совета XXI и XXII созыва.
По результатам проведенного 26 июня 1994 года опроса жителей Севастополя Севастопольский городской Совет народных депутатов 23 августа 1994 года обратился к президентам Б.Ельцину и Л.Кучме, руководителям парламентов В.Шумейко, И.Рыбкину и А.Морозу с предложением принять «государственно выверенное решение о Российском Федеральном Статусе Севастополя и окончательно решить проблемы Черноморского флота». В подписанном руководителями Совета В.Семеновым, К.Павленко, В.Романенко и И.Куликовым обращении были указаны и основания для рассмотрения указанных проблем.
1. Воля жителей г.Севастополя и моряков-черноморцев, 89% которых положительно ответили на вопрос о российском его статусе.
2. Отсутствие конкретных решений по статусу города и флота.
3. Продолжающаяся финансово-экономическая блокада города.
4. Принципиально невозможное совместное базирование сил Черноморского флота и ВМС Украины.
5. Введение в город подразделений национальной гвардии Украины без согласования с городским Советом народных депутатов.
Просьба осталась без удовлетворения. Руководство России или не было способно или не захотело защищать своих сограждан и государственные интересы России. Продолжалась подготовка «широкомасштабного» двустороннего договора России и Украины.
Однако в течение времени после распада СССР Российская Федерация все же предпринимала определенные шаги для подтверждения российского статуса города Севастополя. В декабре 1992 года VII Съездом народных депутатов Российской Федерации было принято постановление о поручении Верховному Совету Российской Федерации рассмотреть вопрос о статусе города Севастополя. 9 июля 1993 года Верховным Советом Российской Федерации было принято Постановление «О статусе города Севастополя» [8, ст.1139], в котором подтверждается российский федеральный статус Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года. Пункт 2 Постановления предписывает Правительству Российской Федерации в кратчайший срок разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя и провести переговоры с Правительством Украины о городе Севастополе как главной базе единого Черноморского флота. Центральному банку РФ Постановление предписывает предусмотреть финансирование соответствующих статей бюджета города через свои отделения, а Комитету ВС РФ по конституционному законодательству – подготовить проект закона Российской Федерации о закреплении в Конституции Российской Федерации федерального статуса города Севастополя. В пункте 5 Постановления записано: «В целях недопущения политической напряженности просить Правительство Украины отозвать передислоцированные в район г.Севастополя подразделения спецчастей».
Ответом на это постановление явилось Заявление МИД Российской Федерации от 11 июля 1993 года: «Принятое 9 июля 1993 года Постановление Верховного Совета РФ «О статусе г.Севастополя» расходится с линией Президента и Правительства РФ на реализацию интересов России в вопросах Черноморского флота, базирования ВМФ Российской Федерации на территории Украины, в Крыму и в Севастополе.
Будучи эмоционально-декларативной, эта акция отнюдь не указывает перспективу реальных решений, лишь затрудняет их и без того сложный поиск».
Тогда же, в июле 1993 года, Украина обратилась в Совет Безопасности ООН с просьбой осудить попытку Верховного Совета Российской Федерации заявить о несостоятельности украинских претензий на Севастополь и принять меры к укреплению его российского статуса. Совет Безопасности ООН своей резолюцией осудил принятое решение [18, с.115].
Нельзя не отметить, что в Российской Федерации в тот период нарастал конфликт между законодательной и исполнительной властью, и данная резолюция была воспринята противниками Верховного Совета (которые и определяли внешнюю политику России) как подрывающая его репутацию и «бьющая» непосредственно по Р.И.Хасбулатову.
Закон о закреплении в Конституции российского федерального статуса города Севастополя до октября 93-го так и не был принят.
22 марта 1995 года было принято Постановление Государственной Думы в связи с решениями Верховного Совета Украины по Крыму, в котором, в частности, содержится предписание думской части Межпарламентской комиссии по Черноморскому флоту исходить из признания города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года главной базой Черноморского флота [2, с.20].
7 июля 1995 года Государственная Дума РФ принимает Постановление об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации [11, с.50] с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума ВС РСФСР от 29 октября 1948 года №761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления ВС РФ от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя». Среди оснований к рассмотрению запроса, в частности, названо распространение Украинской ССР своей юрисдикции на город Севастополь без принятия соответствующего решения органами государственной власти РСФСР и без согласования с РСФСР в 1978 году.
Позиция Государственной Думы, изложенная в запросе, такова: «Государственная Дума считает, что Указ Президиума Верховного Совета РСФСР… «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя»… не противоречат ст.4, 8 (ч.1), 12, 16(ч.2) Конституции Российской Федерации.
С учетом Указа Президиума Верховного Совета… «О выделении Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» государственный суверенитет Российской Федерации – России над Севастополем в соответствии с нормами международного права никому и никогда не передавался». Наученный печальным опытом 93-го, когда вынесение не угодных Президенту решений привело к приостановлению деятельности КС, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в рассмотрении данного запроса.
Проблема Севастополя напрямую связана с проблемой Черноморского флота. Эта связь была подчеркнута 5 декабря 1996 г. в Обращении Государственной Думы к Верховному Совету Украины в связи с принятием Государственной Думой Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота». Закон был принят 23 октября 1996 года, одобрен Советом Федерации, но Президентом не был подписан, в связи с чем был снят с дальнейшего рассмотрения. Указанное Обращение утверждено соответствующим Постановлением Государственной Думы от 24 октября 1994 года. Оно содержит призыв к Верховному Совету Украины «отказаться от одностороннего подхода к вопросам о произвольной передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, о статусе города-героя Севастополя, не входившего в 1954 году в состав Крымской области и о разделе Черноморского флота. {…} Город-герой Севастополь, – говорится в Обращении, – был, есть и будет главной военно-морской базой Черноморского флота России».
Так и не вступивший в силу Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота» предписывает объявить о прекращении раздела Черноморского флота в связи с окончанием переходного периода, установленного Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР от 3 августа 1992 года, и с отсутствием договоренности между сторонами по комплексному урегулированию проблем Черноморского флота. В соответствии со ст.4 Закона, раздел флота может быть возобновлен не иначе как после вступления в силу международных договоров Российской Федерации, регулирующих весь комплекс отношений между РФ и Украиной, включая конкретные условия раздела Черноморского флота.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ также обращался в своей деятельности к вопросу о статусе Севастополя. В Заявлении Совета Федерации «О статусе города Севастополя» от 5 декабря 1996 года говорится: «Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с озабоченностью следит за развитием событий вокруг Черноморского флота и города Севастополя, за тем, что Украинская сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать вопрос о российском статусе города Севастополя. Это порождает сложную ситуацию, которой могут воспользоваться силы, заинтересованные в разжигании очага напряженности на постсоветском пространстве. В то же время эта ситуация препятствует налаживанию добрососедских и взаимовыгодных отношений между двумя братскими народами, способствует снижению авторитета обеих стран на международной арене, ограничивает самостоятельность и независимость в выработке и проведении их внутренней и внешней политики». В Заявлении отмечена необходимость проведения российско-украинских переговоров по вопросу о статусе Севастополя на основе строгого соблюдения норм международного права, существующих межгосударственных соглашений и с учетом взаимных интересов сторон.
Тогда же, 5 декабря 1996 года, на основе заявления члена СФ Ю.Лужкова было принято Постановление Совета Федерации «О комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя». В Постановлении отражено, что вопрос о статусе города Севастополя имеет исключительную политическую значимость, в связи с чем и создается названная комиссия.
Прямо противоположной является позиция Министерства иностранных дел Российской Федерации, что отражено в Письме МИДа Председателю Комитета Совета Федерации по международным делам от 25 декабря 1996 года, подписанном первым заместителем Министра В.Пастуховым. В данном документе в полной мере отражены сохранявшиеся со времен деятельности Верховного Совета РФ и до последнего времени противоречия между законодательной властью России, с одной стороны, и Президентом и исполнительной властью – с другой, по вопросу о статусе Севастополя – одному из важнейших вопросов российской внешней политики. В настоящий момент сделана попытка устранить эти разногласия ратификацией Федеральным Собранием Договора с Украиной от 31 мая 1997 года. Причем устранить неблагоприятным для России образом.
«Сообщаем, – говорится в Письме МИДа, – что вопрос о статусе города Севастополя не является предметом переговоров, ведущихся с украинской стороной.
МИД России участвует в переговорах по Черноморскому флоту, на которых в соответствии с Сочинским соглашением от 9 июня 1995 года обсуждаются проблемы, касающиеся параметров раздела ЧФ, статуса и условий пребывания флота на украинской территории, а также взаиморасчетов, связанных с разделом ЧФ и его пребыванием на территории Украины».
Приходится признать, что с момента разрушения СССР спор о статусе Севастополя велся лишь парламентами России и Украины, и его ход никак не влиял ни на позицию Президента России, осуществляющего руководство внешней политикой страны, ни на позицию Министерства иностранных дел. Таким образом, на фоне парламентских заявлений и постановлений произошло фактическое закрепление украинского статуса Севастополя, не имеющего под собой никаких оснований. Ведение переговоров о статусе и условиях пребывания российского ЧФ «на территории Украины» является делом абсолютно бессмысленным, так как размещение на территории Украины иностранных военных баз прямо запрещено п.7 ст.17 Конституции Украины 1996 года.
К упомянутому Письму Министерства иностранных дел России от 25 декабря 1996 года прилагается Заключение его Правового департамента о статусе города Севастополя. «…Указ 1948 года, – говорится в Заключении, – не выделял территории города Севастополя из состава Крымской области в самостоятельную административно-территориальную единицу в каких-либо границах (об этом свидетельствует, в частности, терминология Указа – «административно-хозяйственный центр», а не «административно-территориальная единица»), а лишь устанавливал принцип его управления и финансирования непосредственно центральными республиканскими властями.. Таким образом, можно сделать вывод о том, что территория города в 1954 году входила в состав Крымской области. Соответственно г.Севастополь был передан Украине вместе с Крымской областью».
Данная аргументация не выдерживает критики в первую очередь в свете оценки решений 1954 года как неправомерных. Но даже если отбросить на время это важнейшее обстоятельство, нельзя не отметить, что в СССР не существовало городов, обладавших статусом «административно-территориальной единицы», да этого и не могло быть, что очевидно, если вспомнить, на каких принципах формировалось союзное государство. Зато существовали города республиканского подчинения, пусть их статус и не был проработан должным образом. И затем: что означает управление и финансирование города республиканскими властями РСФСР в условиях существования единого союзного государства, как не максимально возможное в этих условиях территориальное верховенство, если учесть исключительное значение Севастополя как военно-морской базы, его исключительное политическое значение?!
Далее в названном Заключении упоминается тот факт, что Конституция РСФСР 1978 года относила к городам республиканского подчинения только Москву и Ленинград. Однако Указ Президиума ВС РСФСР от 29 октября 1948 года никогда не был ни изменен ни отменен и не находился в противоречии с Конституцией 1978 года.
«В большинстве случаев, – говорится далее в Заключении, – когда речь идет о территории, которая до момента спора находилась под чьим-то неоспоримым суверенитетом (как, например, в случаях с бывшими колониями), Международный Суд опирается на принцип uti possidentis juris.
Элементом, характеризующим этот принцип, является территориальный статус кво на момент образования суверенных прав, включая границы, устанавливаемые международными договорами государств-предшественников и также административные границы, установленные государством-предшественником».
В свете данного утверждения представляется необходимым установить, какое государство являлось государством-предшественником по отношению к Украине. По всей видимости, таковым можно признать УССР. Но ни на момент возникновения суверенных прав УССР, ни на момент возникновения суверенных прав Украины ни Крым, ни Севастополь по вышеприведенным в данной работе обстоятельствам не входили в состав этих государств!
В своем Заключении Правовой департамент МИД почему-то пытается применить нормы международного права, касающиеся колоний, к вопросу о статусе Севастополя: «Поскольку определение административных границ представляет определенную трудность в связи с частыми их изменениями при их определении используются следующие критерии:
а) наличие административных актов, распространяющихся на территорию;
б) деловая переписка должностных лиц администрации территории в отношении данной территории;
в) наличие земельных и иных титулов в отношении территории (например, передача земли лицам, племенам и т. д. – кем, как, на какую администрацию возлагался контроль);
г) церковные документы, принадлежность территории к епархии, метрополии и т.д.;
д) поведение сторон сразу после деколонизации или распада. Эффективность суверенитета и его явновыраженность».
Если все же говорить о наличии административных актов, распространяющихся на территорию города, то первыми среди них следует назвать Постановление Совета Министров СССР №403 от 25 октября 1948 года «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя», Постановление Совета Министров РСФСР от 29 октября 1948 года №1082 «Вопросы города Севастополя» и Постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года №264 «Об изменении порядка финансирования города Севастополя».
С момента основания Севастополя в 1783 году суверенитет над городом осуществляла Российская Империя. После образования РСФСР и СССР город Севастополь всегда находился в административно-территориальном подчинении РСФСР.
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» от 29 октября 1948 года, как уже говорилось, до настоящего времени не был ни изменен, ни отменен. Российская Федерация, осуществляя преемственность по отношению к РСФСР, вправе осуществлять государственный суверенитет над городом Севастополем. В связи с этим все односторонние акты Украинской ССР, а затем и Украины о нахождении Севастополя под украинской юрисдикцией не могут быть признаны правомерными. Следует еще раз подчеркнуть, что государственный суверенитет России над городом Севастополем никогда и никому не передавался. Фактический суверенитет Украины над Севастополем – пример того, как одно беззаконие, в данном случае состоявшееся в 1954 году, порождает другое не менее вопиющее беззаконие.
К сожалению, приходится констатировать, что за годы, прошедшие после распада СССР, российские власти так и не смогли выработать единую четкую и верную позицию по вопросам о статусе Крыма и о статусе Севастополя и принять какие-либо меры для решения этой проблемы в соответствии с требованиями закона и исторической справедливости. Более того, в условиях конфронтации между Президентом и Верховным Советом Российской Федерации, имевшей место в период принятия Верховным Советом действительно важных и значительных решений по Крыму и Севастополю, расценивающих действия по передаче Крыма в состав УССР в 1954 году и по распространению Украиной своей юрисдикции на город Севастополь как неправомерные, эти решения характеризовались должностными лицами органов исполнительной власти РФ как «авантюристические».
Подобная участь постигла и акты Государственной Думы по этим вопросам, а также по вопросу о необходимости прекращения раздела Черноморского флота, ведущего на самом деле к уничтожению его.
Таким образом, проблема «загоняется вглубь». Особо эмоциональные противники российской принадлежности Крыма и Севастополя вопрошают: «Вы что, хотите войны с Украиной?» А между тем возможность решения вопроса о статусе Крыма правовыми средствами, благодаря стараниям именно этих деятелей и им подобных, фактически утрачена.
В соответствии с законодательством Украины проведение общекрымского референдума о статусе Автономной Республики Крым, ее дальнейшем нахождении в составе Украины, не представляется возможным. Согласно ст.73 Конституции Украины 1996 года, вопросы об изменении территории Украины решаются исключительно всеукраинским референдумом. До вступления в силу Конституции Украины 1996 года территория Республики Крым, в соответствии со ст.2 Закона Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым» от 29 апреля 1992 года (в ред. Закона от 30 июня 1992 г.) не могла быть «изменена или передана в состав другого государства без согласия Верховного Совета Украины и Верховного Совета Республики Крым».
С момента распада Союза ССР политическая напряженность в Крыму и вокруг проблем, связанных с ним, постоянно возрастает. Вопреки историческим фактам Украина не подвергает сомнению не только правомерность передачи Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, но и украинский статус города Севастополя. Потеря Севастополя и Крыма наносит сильнейший удар по интересам России на Черном море, подрывает позиции нашей страны в этом сверхважном регионе. В то же время в Крыму активизируются силы, прямо ориентированные на Турцию. Последние крупные массовые акции крымских татар с политическими требованиями, сопровождавшиеся публичным сожжением Конституции и флагов АРК и утверждениями о том, что Крым оккупирован с момента присоединения его к России, состоялись в апреле – мае 1999 года.
По данным журнала «Остров Крым», накануне ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной влиятельный чиновник МИД Турции в интервью радиостанции «Голос Турции» заявил: «Пусть Аллах отнимет у русских ум, чтобы они ратифицировали договор между Российской Федерацией и Украиной. Тогда мы будем иметь право возвысить свой голос по поводу Крыма». И действительно, согласно Кючук-Кайнарджийскому мирному договору 1774 года, в случае отказа России от Крыма суверенитет над Крымом автоматически передается Турции. Турция намерена добиваться возвращения Крыма через международные суды.
Нормативной базой для определения подходов к урегулированию мирными средствами споров и конфликтов, возникающих между государствами-членами СНГ, служат положения Устава СНГ, принятого в Минске 22 января 1993 года. Устав содержит специальный раздел, озаглавленный «Предотвращение конфликтов и разрешение споров». Относительно споров между государствами-участниками ст.18 Устава предусматривает лишь право Совета глав государств рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы урегулирования спора. Таким образом, на данном этапе Содружество не смогло пойти дальше рекомендательных процедур урегулирования споров. Передача же спора на рассмотрение в Международный Суд ООН, согласно Статуту Суда, возможна лишь по обоюдному согласию сторон. В настоящий же момент обе стороны – российская и украинская – вообще отрицают наличие каких-либо разногласий по вопросам статуса Крыма и Севастополя.
28 мая 1997 года в Киеве глава Правительства России В.Черномырдин поставил свою подпись под признанием Севастополя арендованной у Украины территорией. В Совместном заявлении Российской Федерации и Украины, подписанном президентами Б.Ельциным и Л.Кучмой 31 мая 1997 года говорится: «Отныне четко определены статус, условия и сроки пребывания Черноморского флота России на гостеприимной земле Украины… Севастополь был и навсегда останется в нашей памяти городом военной славы, воинской доблести, символом нашего братства по оружию, олицетворением дружбы русского и украинского народов» [1, с.242].
31 мая 1997 года президентами Ельциным и Кучмой был подписан Договор «О дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». В начале марта 1998 года вопрос о его ратификации был поставлен на повестку дня Государственной Думы, но Договор ратифицирован не был. Автором настоящей работы было подготовлено заключение на этот Договор, которое представляется уместным воспроизвести.
Этот Договор был ратифицирован позже, 1 апреля 1999 года...
Договор между Россией и Украиной, подписанный 31 мая 1997 года, содержит различные по своей важности, по юридическому и политическому значению положения. Большая часть Договора посвящена экономическому сотрудничеству, затронуты также вопросы сотрудничества в области образования, науки и культуры, в иных сферах, вроде взаимодействия в области метеорологии и аварийно-спасательных работ. Казалось бы, данное соглашение не затрагивает наиболее важных проблем, стоящих перед Россией и Украиной, наличие которых осложняет двусторонние отношения. Общеизвестно, что к числу таких проблем относятся в первую очередь проблемы территориального характера, среди них проблемы статуса Крыма и города Севастополя.
На протяжении последних лет президенты и МИДы России и Украины заверяют общественность наших двух стран, что украинская принадлежность Крыма и Севастополя – дело решенное, и данный вопрос не является предметом переговоров между Россией и Украиной. Эти заявления звучат вопреки воле народа Крыма, жителей Севастополя, интересам России, вопреки исторической справедливости, звучат на фоне принудительной украинизации русского населения Крыма, Севастополя, всей Украины, на фоне действующей Конституции Украины 1996 года, в соответствии с которой Автономная Республика Крым существует практически как административно-территориальная единица, а ее органы власти целиком зависят в своей деятельности от воли Киева.
Представляется очевидным, что, в первую очередь цель Договора между Российской Федерацией и Украиной, подписанного 31 мая 1997 года, – окончательно закрепить украинский статус Крыма и Севастополя.
Важнейшими статьями данного Договора являются: ст.2, в которой среди прочего указано, что «Высокие Договаривающиеся
Стороны… уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ», и ст.3, отчасти дублирующая ст.2, которая содержит положение о том, что «Высокие Договаривающиеся Стороны строят отношения друг с другом на основе принципов… территориальной целостности, нерушимости границ…»
Будучи общепринятыми в мировой практике, в российско-украинском Договоре данные формулировки утрачивают свое формальное значение и приобретают совершенно иной смысл. В результате ратификации данного Договора в ситуации, когда с юридической точки зрения вопрос о принадлежности и статусе Крыма и Севастополя ни в коей мере нельзя признать решенным, Россия утрачивает право даже поднимать этот вопрос минимум на 10 лет, так как такие действия будут являться прямым нарушением данного Договора.
В обмен на признание украинского статуса Крыма и Севастополя в Договоре не представлено никаких гарантий долгосрочного партнерства и взаимной интеграции Украины с Россией, кроме самых расплывчатых (например, положение о неиспользовании территории ни одной из Сторон в ущерб безопасности другой Стороны (ст.6). Критерии определения такого ущерба выделить очень сложно). Договор не препятствует осуществлению Украиной любых шагов, расходящихся с интересами России, вплоть до членства в НАТО.
В настоящее время политика НАТО, направленная на вытеснение России из бассейна Черного моря, проводится при активном содействии Украины. В 1992 – 1996 финансовых годах США предоставили Украине финансовую помощь, которая по своему объему находится на третьем месте после помощи Израилю и Египту. Самое крупное на сегодняшний день по численности представительство НАТО находится именно на Украине. В 1996 году Украина провела шесть совместных учений с ВМС НАТО, а с ВМФ России – ни одного. На территориях областей Украины, граничащих с Россией, размещается самая мощная в вооруженных силах Украины группировка войск, подчиняющаяся недавно созданному Северному оперативному командованию («оперативное командование» – чисто натовская терминология). В 1998 году Украина станет участником пяти учений в рамках программы «Партнерство ради мира»: «Кооперэйтив чанс-98», «Кооперэйтив детерминэйшн-98 II», «Кооперэйтив партнер-98», «Рэскью игл-98-1», «Си-бриз-98». В конечном итоге корабли стран НАТО в севастопольских бухтах уже не будут редкостью.
Вопреки представленной пояснительной записке, заключение настоящего Договора не отвечает интересам России, закладывает основу для возможного в будущем обострения российско-украинских отношений, оставляя неразрешенными и практически неразрешимыми огромные проблемы, касающиеся статуса важнейшего для России региона.
Ратификация договора, содержащего формулировки о нерушимости границ, возможна только в условиях четкого обозначения Россией своей позиции по актам 1954 года о передаче Крыма Украине, оценки их как принятых с вопиющими нарушениями действовавшего законодательства, так же как и односторонних актов Украины по включению города Севастополя в состав Украины, и в связи с этим как изначально ничтожных, только при кардинальном пересмотре Украиной своей позиции по Крыму, и после ее отказа от претензий на Севастополь.
Проект федерального закона о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, подписанный президентами двух стран 31 мая 1997 года, был включен в повестку дня заседания Государственной Думы 25 декабря 1998 года для повторного рассмотрения. Заключение Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, являвшегося ответственным за прохождение этого законопроекта, было отрицательным. 16 апреля 1998 года на своем заседании Комитет принял решение рекомендовать Государственной Думе:
– отклонить проект федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной»;
– на основании п.1 ст.8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора Российской Федерации с Украиной, оговаривающего с учетом исторического правооснования статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине.
Отрицательная позиция Комитета по вопросу о ратификации Договора нашла отражение и в выступлении Председателя Комитета Г.Тихонова на заседании Государственной Думы 25 декабря 1999 года. «В чем суть этого договора? – говорится в выступлении, – Суть этого договора в том, что он, если мы его ратифицируем, явится единственным законодательным документом, который подтвердит документ Беловежья, отвергнутый нами здесь 17 марта позапрошлого года».
В поддержку ратификации Договора выступил Министр иностранных дел РФ И.Иванов. По мнению министра, «ссылки на указы 40-х годов… не имеют под собой никакого правового основания. …Наша задача – не заниматься казуистикой и не вынимать документы 40-х, 50-х годов» [3, с.19–20].
При анализе данного высказывания вызывает недоумение столь пренебрежительное отношение к «документам 40-х и 50-х», поскольку очевидно, что какие-либо сроки давности неприменимы к правовым актам, которые, как известно, действуют в случае, если они не были отменены и не противоречат вышестоящим правовым актам. Тем более странным представляется такое высказывание со стороны Министра иностранных дел. Хочется спросить министра: «Как же тогда быть с документами XVIII века?» Нежелание заниматься «казуистикой», т.е. анализом правового статуса территорий своей страны, может привести и уже приводит к весьма серьезным последствиям.
В целом аргументация И.Иванова в пользу украинской принадлежности Крыма и Севастополя не отличалась от аналогичных позиций, приведенных в настоящей работе.
В поддержку ратификации Договора высказались также фракции КПРФ, «Яблоко», НДР, Комитет ГД по международным делам. В результате Федеральный закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» был принят Государственной Думой. «За» проголосовало 243, «против» – 30, воздержалось – 4, не голосовало 173 депутата.
При рассмотрении вопроса о ратификации Договора в Совете Федерации 17 февраля 1999 года резко отрицательную позицию выразил мэр г.Москвы Ю.Лужков. Фрагмент из его выступления представляется необходимым привести в данной работе.
По Вооруженным Силам. Полное невыполнение трех соглашений, которые были подписаны Лазаренко со стороны Украины. И об этом российская сторона, представители Вооруженных Сил России заявили совсем недавно после анализа, инспекции состояния наших Вооруженных Сил в Крыму, в Севастополе.
18 дополнительных соглашений, которые представлены российской стороной в апреле прошлого года, до сих пор не согласованы, а эти дополнительные соглашения определяют возможности функционирования российских Вооруженных Сил на обозначенных и согласованных ранее участках Крыма.
МИД Украины воспрепятствовал замене самолетов морской авиации «Су-17» на «Су-24». Даже такие простейшие мероприятия по модификации наших вооружений сегодня останавливаются, искусственно осуществляется процесс старения и снижения боеспособности наших частей, которые находятся там согласно подписанным соглашениям. А мы говорим о подписании Договора в условиях, когда украинская сторона самым активным образом действует в противоположном направлении!
Есть еще один очень важный вопрос, который замалчивается, но он очень чувствителен для России и россиян. Вы можете представить себе, товарищи сенаторы, что по этому Договору Россия теряет выход из Азовского моря в Черное море? А это на самом деле так, ибо сегодня идет спор по косе Тузла (об этом хорошо знает Николай Игнатович Кондратенко). Этот спор не такой уж незначительный, хотя речь идет о пустом куске земли. Спор касается фарватера, который тяготеет к берегам Украины. И Украина сегодня взимает налоги с судов, которые проходят по этому фарватеру, тяготеющему к украинской земле (по 300–500 долларов США за каждое судно).
Дальше Украина уже начинает регулировать и определять, кого пускать, а кого нет. Таким образом, намечается тенденция к тому, что Россия впервые теряет возможность выхода в Черное море. Вот так мы с вами проводим нашу политику и нашу государственную линию.
И последнее… Мы говорим о нашей дружбе и любви. Но давайте посмотрим, куда направлена сама эта тенденция? А в политике Украины она явно направлена в сторону сближения с НАТО, с Североатлантическим блоком.
Два высоких руководителя наших государств – Борис Николаевич Ельцин и Леонид Данилович Кучма – подписали этот Договор. Сразу после подписания Договора Леонид Данилович Кучма принимает Указ Президента Украины от 4 ноября 1998 года «О Государственной программе сотрудничества с НАТО».
Этот указ принимается после подписания с Борисом Николаевичем Ельциным указанного Договора и передает в совместное пользование украинские полигоны. Четыре украинских полигона уже сейчас действуют в режиме совместного пользования с блоком НАТО. Два авиационных полигона (территории и соответствующие аэродромы) проводят операцию «Сибриз» и так далее. А мы говорим: давайте не будем замечать все эти факторы! Давайте подпишем Договор, – и все будет нормально!
Могу сказать совершенно определенно, что с ратификацией Договора мы не улучшим наши отношения с Украиной. Мы потеряем Севастополь, мы потеряем Крым, мы потеряем право выхода в Черное море. А Украину мы толкаем в НАТО, ибо ратификация Договора и уже окончательное юридическое определение границ дает этой стране право полного вступления в НАТО» [4, ст.17].
Федеральный закон о ратификации Договора был одобрен Советом Федерации. Результат голосования: «за» –106, «против» –25, воздержалось – 17 членов СФ. Закон был подписан Президентом 2 марта 1999 года. 1 апреля 1999 года состоялся обмен ратификационными грамотами между президентами Ельциным и Кучмой, в результате которого Договор вступил в силу.
Была ли процедура ратификации Договора осуществлена в соответствии с установленным действующим законодательством порядком прохождения законопроектов? Государственная Дума ратифицировала Договор без каких-либо условий, в то время как Совет Федерации внес в свое постановление об одобрении ратификации принципиально важное дополнение: произвести обмен ратификационными грамотами по Договору, т. е. ввести его в действие только после ратификации Украиной трех базовых соглашений по Черноморскому флоту. По существу, это означает, что Совет Федерации не принял предложенной Государственной Думой безусловной ратификации, предложив встречающуюся в международной договорной практике условную, т. е. не окончательную ратификацию. Согласно ст.105 Конституции РФ в этом случае, учитывая важность вопроса, полагалось создание согласительной комиссии для преодоления разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по данному вопросу, после чего закон о ратификации подлежал повторному рассмотрению Госдумой, а в случае ее несогласия с Советом Федерации по этому условию закон о ратификации при повторном голосовании в Думе должен был получить не менее двух третей от общего числа депутатов. Но этого сделано не было, и закон о ратификации был направлен в обычном порядке на подписание и подписан. В сложившихся условиях Президенту можно было бы отозвать свою подпись, поскольку Федеральное Собрание нарушило требование об идентичности текстов постановлений обеих палат, и направить закон о ратификации Договора в Федеральное Собрание для устранения допущенных юридических нарушений. Был возможен и другой путь – не вводить договор в действие, задержать обмен ратификационными грамотами [19].
Договор с Украиной открывает юридическую возможность применения в отношении России ст.45 Венской конвенции о праве международных договоров. Это значит, что при умолчании в Договоре вопроса о Крыме Россия навсегда утратит право вернуть его назад, даже если спор о нем когда-нибудь будет передан в Международный Суд. Перед вступлением Договора в силу необходимо было, чтобы от имени России было сделано ясное заявление, что ст.45 Венской конвенции не будет применяться к спорам или спорным ситуациям, которые существуют или могут возникнуть в будущем в отношениях между сторонами [19].
После ратификации Договора от 31 мая 1997 года современное состояние проблем статуса Крыма и статуса Севастополя представляется худшим, чем до ратификации. Положение в российско-украинских отношениях, в том числе и по указанной проблеме, во многом представляет собой результат преследования российскими политиками и представленными в Государственной Думе партиями узкокорпоративных политических интересов, в том числе и с целью укрепления позиций близких им политических организаций на Украине. Среди представителей «левой» части политического спектра существует расхожая позиция: зачем поднимать вопрос о Крыме, ссориться с Верховной Радой Украины? Нужно вернуть под влияние России всю Украину путем ее присоединения к союзу Белоруссии и России. Но Украина-то идет совсем в другую сторону! Украина ориентируется на Запад, на вступление в НАТО! Усиление влияния Запада на Украине будет иметь крайне негативные последствия для народа Украины и, конечно, для России. С подписанием Договора Россия утратила еще одну возможность противостоять этому. Даже в случае, если прозападный курс властей Украины сменится на прямо противоположный, право претендовать на Крым и Севастополь уже заложено в память украинской нации. Тем, что Россия в лице органов государственной власти, определяющих внешнюю политику государства, ни юридическими ни фактическими действиями не подтвердила свой суверенитет над Крымом и Севастополем, уже создан источник раздора между народами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические
проблемы., М., 1997.
2. Белый город с черной отметиной. Материалы из второй книги трилогии С.Горбачева «Севастополь в третьей обороне: 1991–199…». Севастополь, 1997.
3. Бюллетень Государственной Думы. Стенограммы заседаний. 1998. №227(369). 25 декабря.
4. Бюллетень Совета Федерации. 1999. №1(157). Заседание 43-е. 17 февраля.
5. Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. №46. 10 декабря.
6. Ведомости Верховного Совета СССР. 1954. №4.
7. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992., №22.
8. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №29.
9. Голос Украiни. 1996. №138. 27 июня.
10. Голос Украины. 1999. №3 (2005).12 янв.
11. Государственная Дума. Постановления и другие документы. М. 1995. Вып.9.
12. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912.
13. Известия. 1954. № 49. 27 февр.
14. Исторический архив. 1992. № 1.
15. История национально-государственного строительства в СССР. 1917–1978 гг./Под ред. В.П.Шерстобитова, О.И.Чистякова и др. Т.1, М., 1979.
16. Крым: прошлое и настоящее./Под ред. С.Г.Агаджанова, А.Н.Сахарова. М., 1988.
17. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.36.
18. Московский журнал международного права. 1997. №1.
19. Независимая газета. 1999. №46. 16 марта.
20. Остров Крым. 1999. №2.
21. Сборник Законов РСФСР и Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. 1946-1954 гг. М., 1955.
22. Собрание узаконений РСФСР. 1921. №49.
23. Югин В.А.. Подрезанное крыло России. СПб., 1996.
24. Черноморский флот, город Севастополь и некоторые проблемы российско-украинских отношений. Хроника, документы, анализ, мнения. (1991–1997 гг.). Независимая газета, М., 1997.